临时约法
为了用法律的形式把资产阶级共和国的国体和政体确立起来,以巩固国基,预防后患,临时政府在立法建制方面做了大量工作。参议院是立法机关,凡属重要法制,均由法制局编订后,呈临时大总统,临时大总统咨请参议院议决。参议院议决后,再咨复临时大总统签署公布。依照这个立法程序,南京临时政府先后公布了许多重要法案,如《修正中华民国临时政府组织大纲》、《中华民国临时政府中央行政各部及其权限》、《各部官制通则》、《南京府官制》等,其中最为重要的是1912年3月11日公布的《中华民国临时约法》,其《附则》中指出,“宪法未施行以前,本约法之效力与宪法等”[1]。这个具有宪法效力的临时约法的产生,是临时政府立法建制的最重要的成就,在中国宪法史上也是划时代的一件大事。
《临时约法》共七章五十六条。
第一章《总纲》,规定:“中华民国由中华人民组织之”;“中华民国之主权属于国民全体”;“中华民国领土,为二十二行省、内外蒙古、西藏、青海”;“中华民国以参议院,临时大总统、国务员、法院行使其统治权。”
第二章《人民》,规定:“中华民国人民一律平等,无种族、阶级、宗教之区别”;人民得享有人身、居住、财产、言论、出版、集会、结社、通信、信仰等自由;人民有请愿、诉讼、考试、选举及被选举等权利;人民有纳税、服兵役等义务。
《临时约法》关于人民权利和自由的一系列规定,表现了资产阶级革命派所标榜的民主精神,是1905年《同盟会宣言》中所揭示的奋斗目标的具体体现,是辛亥革命斗争得来的重要积极的成果之一。它把资产阶级革命派所一向宣扬的“天赋人权”和“自由、平等、博爱”的理想和依此而提倡的“公民道德”,加以条文化和法典化了。这一系列规定在中国历史上有着划时代的意义。因为在中国两千多年的封建统治下,特别是清王朝二百六十多年的专制主义统治下,人民毫无自由可言,“集会有禁,文字成狱,偶语弃市”,更无从谈起参政的权利了。现在清朝专制政权刚被推翻、中华民国建立伊始,就以国家根本法的形式,宣布各族人民一律平等,享有各项民主自由权利,这对于促起人民觉醒,废除封建等级特权制度,有着极其重要的作用。
第三章《参议院》,规定:“中华民国之立法权,以参议院行之”;“参议院以国会成立之日解散,其职权由国会行之。”
第四章《临时大总统副总统》,规定:“临时大总统,副总统由参议院选举之”;“临时大总统代表临时政府,总揽政务,公布法律”;“临时大总统代表全国,接受外国之大使、公使”;“临时大总统受参议院弹劾后,由最高法院全院审判官互选九人组织特别法庭审判之。”
第五章《国务员》,规定:“国务总理及各部总长,均称为国务员”;“国务员辅佐临时大总统,负其责任”;“国务员受参议院弹劾后,临时大总统应免其职,但得交参议院复议一次。”
第六章《法院》,规定:“法院以临时大总统及司法总长分别任命之法官组织之”;“法官独立审判,不受上级官厅之干涉。”
以上各章关于参议院、大总统、国务员、法院的各项规定,显然也是根据美国、法国等资本主义国家的“三权分立”、“代议政治”等原则而制订的。早在1904年,孙中山在《中国问题的真解决——向美国人民的呼吁》一文中,即明白宣称:“我们要仿照你们的政府而缔造我们的新政府。”[2]
关于“三权分立”,马克思主义者认为,这种被资产阶级学者崇拜的神圣而绝无错误的原则,不过是把普通的产业分工原则运用到国家机构而掩饰着资产阶级专政的国家实质而已。
但是,这种学说和制度,比起封建专制主义的集权制,是一个历史的进步。以三权分立为组织原则而建立的民国,在中国近代政治史上有着划时代的意义。孙中山晚年,又在三权之外,“加入中国的考试权和监察权”,形成“五权宪法”[3]。这种孙中山本人“所独创”的学说,主张分权以限制个人专权的精神,是应该肯定的。孙中山曾说:“从前君主时代,有句俗话叫做‘造反’,造反的意思,就是把上头反到下头,或者是把下头反到上头。在君主时代,造反是一件很了不得的事情。这个五权宪法不过是上下反一反,去掉君权,把其中所包括的行政、立法、司法三权,提出来做三个独立的权,来施行政治。在行政人员一方面,另外立一个执行政务的大总统,立法机关就是国会,司法人员就是裁判官,和弹劾与考试两个机关,同是一样独立的。”[4]又说:“如果实行了五权宪法以后,国家用人行政都要照宪法去做,凡是我们人民的公仆,都要经过考试,不能随便乱用。”[5]
关于“代议政治”。《临时约法》和前此之临时政府组织法大纲,有一个很大的区别点,即不是采取总统制,而是采取内阁制。《临时约法》在参议院、大总统、国务员三者的关系中规定,参议院有广泛的权力,国务员负有实际的责任,只有临时大总统权力受到多方面的限制。这是因为,当时南北和议已经告成,孙中山即将让位于袁世凯,《临时约法》将总统制改为内阁制,是包含着限制袁氏专权以保障民国的目的在内的。
《临时约法》最后一章(第七章),是《附则》,规定:“本约法施行后,限十个月内,由临时大总统召集国会”;“中华民国之宪法,由国会制定,宪法未施行以前,本约法之效力,与宪法等。”
综上所述,可以看出,《临时约法》是依据西方资产阶级民主制度而制订的。它集中体现了资产阶级的意志,反映了资产阶级的利益和愿望,开创了中国资产阶级民主政治的新局面,使民主共和的观念深入人心。虽然它有很大的局限性,但对封建君主专制制度来说,无疑是一个巨大的进步。正如毛泽东指出的:“民国元年的《中华民国临时约法》,在那个时期是一个比较好的东西;当然,是不完全的,有缺点的,是资产阶级性的,但它带有革命性、民主性。”[6]
《临时约法》在不同的情况下抛弃总统制而采取内阁制,用心是很好也是很苦的。但无论是内阁制,还是总统制,都还是政体问题。而关键在国体,即各阶级在国家中的地位,政权掌握在什么人手中。“如果没有政权,无论什么法律,无论什么选出的机关都等于零。”[7]此后,临时政府迁往北京,政权完全落入大地主大资产阶级代表袁世凯的手中,约法、议院、内阁,都成了他任意摆布的工具。
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