段内阁的组成和国会的召开
1916年6月6日袁世凯死后,副总统黎元洪继任总统,段祺瑞则掌握北洋政府的实权,成为稳定北京政局,处理洪宪帝制善后问题的关键人物。这一政治局面的形成,不是偶然的。
段祺瑞(1865—1936),原名启瑞,字芝泉,安徽合肥人,故后来人们把以他为首的一派北洋军阀集团称为“皖系”。清末,段在天津武备学堂学习炮兵,毕业后曾被派往德国学习军事一年。1896年,袁世凯将他调到天津小站新建陆军担任炮队统带兼随营学堂监督,从此一直受袁赏识,成为袁扩编北洋军的重要帮手,以后人们把他和王士珍、冯国璋并称为“北洋三杰”。1906年—1909年,段先后任北洋军第三和第六镇统制,并兼督理北洋武备各学堂,任保定军官学堂总办、陆军各学堂督理、会考陆军留学毕业生主试大臣等官职。因此,北洋军官大多是他的门生故吏。北洋政府成立后,他长期控制陆军部,为袁世凯的独裁统治效力。袁氏开始准备称帝之后,便逐步削夺段的兵权。段对此深表不满,对袁氏的帝制公开进行抵制和反对。他说:“项城本清室大臣,以赞成共和,遂为总统,今若称帝,何以对故主,微论民国。”[1]后来,袁派曹锟、张敬尧率北洋军讨伐护国军时,段曾遥约冯国璋暗中对张“竭力阻遏,勿使进兵”[2]。张受段密意,后在泸州屯兵不进。陈树藩在陕西逐走袁党陆建章,实行独立,也与段祺瑞的幕后策划有一定关系[3]。
1916年3月下旬,袁世凯在全国人民的一致反对下,被迫取消帝制。为了收拾残局,他重新起用段祺瑞,任命他为参谋总长,随后又改任为国务卿兼陆军总长,希望段能重新效力。但袁仍抓住军权不放,对段提出的撤销海陆军统率办事处,取消拱卫军和模范团,将中央一切军权统归内阁辖制等要求,并不付诸实行,引起段的严重不满。因此,段对袁仍然采取表面敷衍、实则拆台的手法,对于南方强烈要求袁氏退位,暗中表示支持。
由于上述历史原因,特别是由于在反对帝制运动中的表现,段祺瑞在全国享有一定的“人望”。袁死后,徐世昌极力支持段,以便维持北洋势力。有能力与段竞争北洋首领地位的冯国璋,远在江南,对北京政情一时还摸不透,对段也不表示反对。黎元洪也认为不取得段的支持,就很难行使总统职权。因此段祺瑞便成为北方政局中唯一可以出来收拾局面的人选。对南方反袁势力来说,在北洋集团中,也只有段才是可被接受的人物。6月7日,黎元洪就任总统职。就在这一天,梁启超致护国军电说:“收拾北方,惟段是赖。南方似宜力予援助,毋令势孤,更不可怀彼我成见,致生恶感。”[4]6月8日,梁又致电黎元洪:“项城以违法专欲失天下望,今宜尽反其所为,请以明令规复旧约法效力,克期召集国会,委任段公组织新阁,延揽各派俊彦署理阁员,共图匡济。”[5]孙中山也表示了大体相同的意见,认为:“黎氏依元年约法出任总统,乃当然之事,余甚表同意。段氏维持秩序,尤属有裨大局,厥功甚伟。日来有人主张调护国军若干入卫京师者,不知段氏既能膺此艰巨,人民安堵,又安用此一着?调兵多,则力有未逮,少则仍无济于事,是徒伤北军感情,且先示人以不信,余甚不取也。”[6]6月23日,他在致段祺瑞的信中说:“民国初元,曾亲教诲,伟人丰采,至今不忘。盖当南北议和之际,惟执事为军人领袖,赞成共和,大局以定。洎帝制发生,尤能以大义自持,冒犯险难,终始不变,求之当世,诚拔萃而寡俦。而今日天下汹汹,扶危定倾,又唯执事是赖,此文所倾服不置也。……愿执事翊赞当机,不为莠言所惑,重陷天下纷纠,亦文之望也。”[7]南方其他一些实力派人物,如陆荣廷、唐继尧、龙济光等,对段祺瑞也没有恶感,愿意承认他在北京中央政府中的地位。
但是南方认为,段内阁作为事实上的内阁,牵涉一个法理问题,同时还存在着一个法统问题。所谓法理问题,就是段祺瑞的国务卿是由袁世凯任命的,国会早已被袁解散,其任命未经国会同意,因而是不合法的;国务卿的“卿”这个名词,本身就含有帝制味道,是帝制运动的产物。而且国务院中除段祺瑞等一二人外,其他大多数人是属于要清算惩治的帝制祸首,这样一个为帝制派盘据的内阁,是他们所不能接受的。南方曾致电北京政府,指出:“国务员多为袁党,应即改组内阁。”并要求改国务卿为总理[8]。所谓法统问题,就是约法与国会问题。南方认为,1913年国会解散后,帝制运动即已开始进行,只有国会未解散以前所制定的法律如《临时约法》等,才能承认有效;袁世凯制定的新约法等是不合法的,应当废除。黎元洪继任总统,任期应当依据《总统选举法》第五条的规定,至前总统任期满时(1918年10月10日)为止。前国会应立即召集,新副总统由国会选出,新内阁由黎元洪总统任命,由国会同意,才能生效[9]。这就是说,南方对段内阁的赞同和支持是有条件的。
正是由于上述原因,南方在袁世凯死后向北京政府正式提出三大要求:一、恢复旧约法;二、召集国会;三、惩治祸首。南方需要看看段祺瑞对这些问题采取什么态度,然后才能决定弃取。如果段能满足这些要求,当然会得到南方的支持,从而可以实现南北的和解与统一。这是南方各派政治力量的一致主张,尽管他们所抱的目的各有不同。当时南方和段祺瑞之间,实际上是一种相互依存、相互制约、相互利用的关系。南方向北京政府提出恢复旧约法、召集国会、惩办帝制祸首的要求,需要黎元洪下命令,并且必须有段祺瑞的副署,才能有效,如果不承认段内阁,则其所副署的命令就不能发生效力;另一方面,段内阁只有得到南方的支持,国会的同意,才是合法有效的。
对于南方所拥戴的黎元洪出任大总统,段祺瑞首先表示赞助,并予以坚决支持。6月5日,袁死的前一天晚上,段即往黎宅请他“依据约法,出任重寄,维持大局”[10]。6日晨袁气绝后,段又两次谒黎,重申前请[11]。7日,在黎元洪就职典礼上,他代表全体阁员致祝词,表示“余等必竭力赞助总统”[12]。对于当时北京反对黎出任总统的一些军事头目,段作了不少说服工作。人们拿这件事和前此袁称帝时他采取抵制反对的态度进行比较,认为他还是泾渭分明的。报纸评论说:“今日各界公电纷纷,谓大总统未能完全自由者,不仅疑帝制派人尚盘据政局中,亦有一部分人疑段之态度不甚分明,或谓为人利用也。吾谓段于前既反对帝制而退,今又首先拥护总统,态度无所谓不分明。”[13]
关于恢复旧约法和召集国会问题,段祺瑞开始时态度迟疑,但随后不久还是同意了。6月29日,北京政府国务院开会,最后决定恢复旧约法,废止新约法,并决定于8月1日以前召集国会。当日晚,由段祺瑞和内阁其他成员副署,黎元洪以大总统名义公布的命令说:“共和国体,首重民意,民意所寄,厥惟宪法,宪法之成,专待国会。我中华民国国会自三年一月十日停会以后,时越两载,迄未召复,以致开国五年,宪法未定,大本不立,庶政无由进行,亟应召集国会,速定宪法,以协民志而固国本。宪法未定以前,仍遵行中华民国元年三月十一日公布之《临时约法》,至宪法成立为止。其二年十月五日公布之大总统选举法,系宪法之一部,应仍有效。”[14]与此同时,黎还依《临时约法》第五十三条,颁布了“续行召集国会,定于本年八月一日起继续开会”的命令[15]。
这样,新旧约法存废问题的争持遂告一结束。在肃清帝制、恢复共和方面,段祺瑞虽然是艰难地然而是果敢地迈出了一大步,从而也就为消除南北对抗,实现和解,扫清了最大的障碍。《申报》为此发表的一篇《时评》说:“西南军起义,即宣言为约法而战,故帝制取消而仍进战不已,袁死黎继而仍备战不已,以约法未复,战之目的未尽达也,今则可谓目的尽达矣。以南方最初之主张言,既可谓为完全达到,而以最近一致之要求,又可谓为已得三分之二。仅余惩祸首一端未有表示,然亦屡传其拟议办法,当必有以慰我国人。然则南方之志愿所未满者,亦无几矣。……而民国之无穷之希望,亦自此始矣。吾故为今日之约法国会贺。”[16]著名记者邵飘萍也在一篇短文中指出:“上之数者,可谓根本解决。收效稍迟,而结果圆满,可深为民国前途庆者。”[17]
同一天,黎元洪颁布命令,任段祺瑞为国务总理,废去原来国务卿的头衔[18]。
关于惩办帝制祸首问题,西南原提出一个名单,除筹安会“六君子”杨度、孙毓筠、严复、刘师培、李燮和和胡瑛外,加上梁士诒、朱启钤、段芝贵、周自齐、张镇芳、雷震春、袁乃宽,共十三人(人称“十三太保”)。段祺瑞起初不同意惩办,主张将帝制派与被缉拿的国民党人一起予以特赦。黎元洪认为不能将两者混同起来,因而黎、段在这个问题一度发生意见分歧[19]。后来因为南方坚决要求惩办,而北方又有一些人求情,为了满足南方的要求,又不多事株连,经过多次磋商研究,北京政府于7月14日发表惩办帝制祸首命令,将杨度、孙毓筠、顾鳌(前法制局局长)、梁士诒、夏寿田(内史,一切帝制文电多出自其手)、朱启钤、周自齐、薛大可(《亚细亚报》经理)八人列为祸首,“着拿交法庭详确讯鞫,严行惩办,为后世戒,其余一概宽免”[20]。
在北京惩办祸首令发表的同一天,南方鉴于恢复旧约法和召集国会这两个最主要的目标已经达到,也发表通电,宣布将军务院予以撤销[21]。
北京政府的惩办祸首令,自然是很宽大而不彻底的,而且在命令发表前祸首们早已逃之夭夭(只顾鳌一人乘车离京时在车站被捕);命令发表后又未采取有力措施,将他们拿交法庭惩办。但是段祺瑞还是协同黎元洪为肃清帝制余毒,废除了不少袁世凯制定的反对共和、实行专制独裁的条例制度和设立的机构。
6月10日,北京政府下令裁撤陆海军大元帅统率办事处,其职权分别归还陆军部、海军部、参谋本部接掌办理[22]。
袁世凯为巩固其统治,镇压反对派,曾于1914年4月设立京畿军政执法处,派其党羽杀害异己,罪恶昭彰。6月19日,北京政府特明令予以撤销[23]。该处奉令后,于6月29日将已结未结各案分别情况,移交陆军部接收核办。各地的军政执法处,亦同时取消。
袁世凯蔑视人权,草菅人命,违反原《暂行刑律》第四十条“死刑非经司法部复准,不得行之”的明文规定,往往通过咨转、呈请、批准等程序,随意执行死刑,妄施杀戮。7月1日,北京政府申令:“死刑非经司法部核准回报,不得执行。”“所有关于执行死刑之咨转、呈请、批准等程序,均应废除。”[24]
7月6日,北京政府发布命令,废止袁世凯颁布的《颁爵条例》、《惩办国贼条例》、《附乱自首特赦令》、《纠弹法》[25]。这些条例都与帝制有直接或间接的关系,是袁世凯实行窃国,阴谋复辟帝制,借以惩办反对派及奖励其鹰犬爪牙的工具。这一措施颇为舆论所重视。《字林西报》发表评论指出:“今晨若干命令颇可满意,足征政府步趋渐正,已以反对帝制者所注意之点为然。”“此举尤可为南方所嘉纳,视为政府意在悉反袁氏所行之明证。”[26]
7月8日,北京政府废止袁世凯颁布的《文官官秩令》[27]。前此两日(6日),为慎选人材,郑重吏治,北京政府成立由十人组成的“文官甄用委员会”,由段祺瑞任委员长[28]。
7月13日,北京政府申令释放政治犯,并撤销政治犯通缉各案。令文指出:“现在《惩办国贼条例》及《附乱自首特赦令》业经废止,所有本年七月十二日以前因政治犯被拘禁者,应即一律释放,其通缉各案亦一律撤销。但触犯刑事罪名者不在此限。”[29]命令公布以后,在上海、湖南等地陆续释放了因反袁而被拘捕的爱国正义人士。
袁世凯当政期间,厉行箝制舆论,取缔言论自由,国内报纸遭统率办事处、政事堂以及各地军事长官知照或函请内务部查禁者不少。袁死后,上海日报公会电请解禁。7月6日和8日,北京政府内务部先后两次咨各省区:“现在时局正宜宣达民意,提携舆论”,前此查禁各报“应即准予解禁”,“一律自可行销”[30]。解禁的报纸计有上海《时事新报》、《民国日报》、《中华新报》、《民信日报》、《共和新报》、《民意报》等共二十余种。7月16日,北京政府又颁布命令,废止《报纸条例》[31]。国务会议在讨论这一问题时,有一部分人不同意,另有人则提出此次条例废止后,仍采用从前报律。段祺瑞不赞成,认为“报律系订自前清,尤不宜于共和国体,应暂持放任主义,俟将来查看情形再定办法”[32]。
7月18日,北京政府申令废止袁世凯制定的《官吏犯罪特别管辖令》、《官吏犯赃治罪法执行令》、《徒刑改遣条例及施行细则》、《清查地亩诉讼变通办法》、《简任法官预保办法》、《道署暂设上诉机关易笞条例》[33]。
此外,还有袁世凯假托国民总代表名义助成帝制的参政院、平政院所属之肃政厅,和在总统府内设立的含有帝制性质的内史,以及在国务院设立的临时机关等机构和职官,也都予以裁撤。现行的国务会议章程也被取消,仍改用1912年制定的国务会议章程。
段祺瑞一面配合黎元洪对政治体制进行改革,一面积极着手改造旧内阁,组织新内阁。他原先提出一个阁员名单,由汪大燮任外交总长,许世英任内务总长,陈锦涛任财政总长,刘冠雄任海军总长,章宗祥任司法总长,张国淦任农商总长,范源濂任教育总长,曹汝霖任交通总长。这个内阁名单与原来旧内阁变化不大,交黎元洪审核盖印时,黎为了多容纳几个南方人士以争取南方,实现南北和解,将其中刘冠雄、章宗祥、曹汝霖、范源濂四人换掉,加入唐绍仪、孙洪伊、程璧光、张耀曾,并征求段祺瑞的意见,段也表示同意[34]。6月30日,即段被任命为国务总理的第二天,黎元洪发布命令,任命唐绍仪为外交总长,许世英为内务总长,陈锦涛为财政总长,程璧光为海军总长,张耀曾为司法总长,孙洪伊为教育总长,张国淦为农商总长,汪大燮为交通总长,段祺瑞兼任陆军总长。唐绍仪未到任以前,由陈锦涛暂兼署外交总长;张耀曾未到任以前,由张国淦暂兼署司法总长;同时免去原兼署外交总长、交通总长曹汝霖,内务总长王揖唐、海军总长刘冠雄、司法总长兼农商总长章宗祥、教育总长张国淦的职务[35]。
这个内阁名单除陈锦涛、张国淦两人外,其余都是新任命的,南方人士占有相当大的比重,表明段祺瑞作了很大的让步。但是,南方对这个“混合体制”的内阁并不满意,原因是内阁中还保留有帝制分子。许世英长内务,张国淦长农商,不仅南方人士反感,北方也有人不表赞同。7月3日英文《京报》说:他们两人“一为声名狼藉之徒,一为帝制余孽同类,亦得公然备位阁中,明令发表,举国哗然,可见好恶人有同心,天下岂无公论!”[36]7月6日,军务院派代表高尔登、方声涛进京谒见黎元洪,于陈述军务院拥护政府之诚意的同时,希望政府:一、肃清帝制余孽;二、“内阁虽成立,良莠不齐,应摒去不肖分子”[37]。黎对南方的意见表示可以理解。
名单发表后,黎元洪、段祺瑞随即一再致电唐绍仪、孙洪伊、张耀曾等人,敦请他们速来京就职。7月3日,段祺瑞致电唐绍仪说:“公长外交,历数十年,硕德重望,中外镜仰,斲轮老手,倾盖旧交,公谊私情,两无可诿。外交一席,为国暂屈,星驾北遄,无任企祷。”[38]同日,段致孙洪伊的电文说:“世衰学敝,雅待扶轮。先生硕望通才,万流仰镜,尚希慨念时艰,勉纡星轸,士林额庆,大局蒙庥。戒形〔行〕有期,敢祈电示。”[39]但唐、孙由于:第一,阁职的任命,事先未征得他们本人的同意;第二,内阁中还保留有与帝制有关系的人如张国淦、许世英;再加上他们对北洋政府的不信任感,都表示不愿就职。唐绍仪复电段说:“为国驰驱,本仪素志,果能尽职,何必在位。逖听殊猷,曷胜企跃。知我爱我,毋强所难。”[40]孙洪伊在致张继的电文中指出:“此次改组,似去轨道尚远。况内阁伏有黑幕,如果成立,必增长官僚势力,政治终难清明,循是以往,国将不国。”[41]
黎元洪希望唐绍仪、孙洪伊出来共济国事,固然出于诚意,段祺瑞也很希望他们就职,“借便时局之收拾”[42]。为了尽快组成一个为南方所满意,能够得到国会通过的内阁,黎、段一方面派张继、王正廷前往上海促驾,另方面对内阁名单再次作了更动。7月13日,批准汪大燮辞职,改任孙洪伊为内务总长,许世英为交通总长,范源濂为教育总长[43]。后来张国淦也辞职。为表示容纳原军务院人士,又任命谷钟秀接替张国淦任农商总长。孙洪伊在黎元洪、段祺瑞一再敦请和一些南方人士的劝说下,于7月27日抵北京就内务总长职。唐绍仪则始终不肯北来。
当时,进步党人对黎元洪竭力延揽国民党人士唐绍仪、陈锦涛、程璧光、张耀曾和倾向国民党的孙洪伊非常不满。7月11日,梁启超在致西南各省的电文中说:“各事并非全由段作主,有咎黎当分任。前次任阁员,除许(世英)外,皆黎亲简也。”[44]实际上黎元洪出任总统之初,对南方人士,无论是国民党人还是进步党人,都竭力拉拢。黎曾电邀梁启超进京“共商国是”,但被婉言谢绝。7月初,黎又任梁为总统府秘书长,召梁迅即进京,也没有得到响应。梁启超原是热衷政治的,此时为何一再辞官不就?原因有二:一是他周围的同党多劝他暂不出山,以免重蹈“第一流人才内阁的覆辙”[45]。二是他本人也考虑到段祺瑞与黎元洪矛盾重重,出任总统府秘书长,无异“作重茧以自缚”。“今若碰在此风头上,为《恶虎村》、《水帘洞》剧本中凑一脚色,这是何苦”[46]。
梁启超既一再推辞,所以黎元洪没有举荐梁入阁。黎不知道,梁本人虽暂不愿出山,但他却不愿意看到国民党人纷纷入阁。梁的本意是,自己暂不出来,以在野从事社会教育为名,评论时政,既可赢得声望,又不冒风险。8月,梁在向记者发表谈话时,透露了他的这种思想,说:“立宪国之政治事业,原不限于政府当局,在野之政治家亦万不可少。对于政府之施政,或为相当之应援补助,或为相当之监督匡救,此在野政治家之责任。”[47]梁启超曾想推荐几个心腹当官,但没有得到满足,所以他牢骚满腹,并把怨气发泄到黎元洪身上。
内阁任命后,就等召集国会予以追认了。
6月中旬,当北京政府还未作出恢复旧约法、召集国会的决定时,参众两院议员发出《集会紧急通告》,宣称“国事危迫,一发千钧”,根据《临时约法》第二十条“参议院得自行集会闭会”的规定,要求所有议员于6月30日以前抵达上海,7月10日两院在上海合行开会[48]。政府决定恢复旧约法,于8月1日召集国会后,参众两院又联合发出通告,要求所有议员于7月31日以前齐集北京,俟足法定人数,即行开会[49]。与此同时,政府内务部也派代表沈钧儒、孙熙泽于7月中旬赴沪欢迎议员团。
8月1日,参众两院议员在北京众议院举行开会式,这次会议名称为国会第二次常会,到参议员一百三十八人,众议员三百一十八人。会场中,“议员彼此握手,频语寒暄”,对国会的恢复,“不胜悲喜交集”[50]。黎元洪、段祺瑞及其他在京阁员均出席。由参议院议长王家襄致开会词,黎元洪致祝词。
国会开会后,政府计划交议的议案有:一、阁员的追认;二、副总统的选举;三、各种法律的修正;四、宪法的制定;五、民国六年度的预算案[51]。其中制定宪法是最重要的,而人们所最关心的,则是追认阁员和选举副总统问题。在这个问题上开始出现了一些意见分歧。在程序和人选问题上,属于南方国民党的一些议员,主张先选举副总统,再行追认阁员,认为副总统选出后,“则民国根本上要点既定,余则均易表决”[52]。其意图是想选段祺瑞为副总统,而将内阁总理一席留给唐绍仪,这样可以避免“武人内阁”的称号。政府的意见,以为“国会倘能先将内阁承认一项解决,则中央行政基础即可从兹巩固”,内阁总理以段祺瑞担任“决能称职”[53]。《申报》在一篇评论中指出:“国会开后之第一幕,为副总统与内阁总理之两问题,而实则为唐、段二人之问题。副总统之名虽尊,然而宾也,无实权者也。内阁总理之名虽尊不如副总统,然而主也,有实权者也。取实权而让空名,南北意见之所同。此两问题孰先决者即孰方胜,故两问题亦可视为一问题也。”[54]
段祺瑞当然不想当那种名虽尊而无实权的副总统,而将拥有实权的总理位置让给别人;而且在他看来,阁揆一席,“非彼莫属”,惟有他才能担当此任,他是“当仁不让”的。他屡次对人说:“近闻外间有人主张举余为副总统,余实感激,但陆军总长苟无相当继任之人,恐不足收统驭全局之效;即总理一席,尤非南方允孚不可。余虽驽下,自愿早避贤路,然遇万不得已时,亦断不以维持之责诿之他人。余意两年以内,为收拾难局最紧要之关头,过此则主持之人较易为力矣。”[55]他还声称:“某以国事为重,但使贱躯可以勉支,亦断不肯撒手而去。”[56]有人因风闻段有“辞让政权”之说,写信劝段勿让,他复信说:“瑞本忧患余生,饱尝世变。……昔创共和,曾与其役,今因纷革,竟召沦胥,罪案千秋,将何以自解。是以幡然改计,重入漩涡,国是未宁,誓不返顾。非谓衰庸必能有裨,盖援佛氏‘我不入地狱,谁入地狱’之说,爱国之念,犹之诸君子也。所幸并时贤达,能谅愚衷。”[57]言下之意,他是决心非任总理不可的。唐绍仪则表示,他既坚辞外交总长,更绝无想出任国务总理的意思。
黎元洪和国会大多数议员以及舆论都表示支持段祺瑞膺任总理,认为“改组内阁宜出以慎重”,“段氏显为暂时必要的人物”[58]。南方也表示同意总理一席可不更动。那些曾经主张先选副总统,举唐绍仪为总理的议员们也不再坚持自己的意见。经各方面磋商,决定先追认内阁,副总统选举暂缓进行,并属意此席将来留给冯国璋。
8月21日,众议院开会,到四百一十三人,已足法定人数,由副议长陈国祥主持会议,宣布本日第一议案为《特任段祺瑞为国务院总理咨请同意案》。后由黎元洪的代表黎澍登台陈述理由。他说:“大总统依约法第三十四条特任(段祺瑞)为国务总理,咨请追认。查段氏在民国成立之初,厥功甚伟,虽属军人,而于政治经验甚富。当民国二年时,曾代理国务总理,成效昭著。当帝制发生时,极力反对。民国恢复,大局多赖维持。兹特任为国务总理,尚希表示同意。”[59]接着投票,结果同意票四百零七票,不同意票七票,以绝对多数通过。会后黎元洪立即通电各省知照。23日,参议院开会投票,又以一百八十七票对六票的绝对多数通过。9月1日和4日,唐绍仪、陈锦涛、程璧光、张耀曾、孙洪伊、范源濂、许世英、谷钟秀八名阁员也先后由众议院和参议院分别予以通过。至此,段祺瑞内阁正式成立。
段祺瑞组阁,掌握北京政府大权,从此开始了皖系军阀控制中央政权的历史。护国战争结束了袁世凯推行的帝制连同袁本人的生命。段祺瑞在全国反帝制运动浪潮的影响与推动下,和黎元洪一道,继续清除帝制的遗毒,恢复了旧约法,召集了国会。但是,段并不真心实意地拥护共和。以孙中山为首的资产阶级民主派缔造的共和制度,并没有真正得到恢复。对约法和国会,皖系军阀可以随时践踏它,毁弃它。段祺瑞政府仍然是封建专制主义的政权。袁世凯统治曾经赖以存在的旧的封建官僚势力和思想并没有触动,依然原封不动地保存下来。就在段内阁成立之初,1916年9月,著名的民主革命家和教育家蔡元培在一篇文章中曾深刻地指出:“袁氏的罪恶,非特个人之罪恶也,彼实代表吾国三种之旧社会:曰官僚,曰学究,曰方士。畏强抑弱,假公济私,口蜜腹剑,穷奢极欲,所以表官僚之黑暗也;天坛祀帝,小学读经,复冕旒之饰,行拜跪之仪,所以表学究之顽旧也;武庙宣誓,教会祈祷,相士贡谀,神方治疾,所以表方士之迂怪也。今袁氏去矣,而此三社会之流毒果随之以俱去乎?”[60]这实际上也是段祺瑞政权的社会基础。袁世凯的败亡,解决了全国人民与帝制的矛盾,表面上暂时一度呈现出“维新”、“统一”的局面,但是民主共和与封建专制独裁这个根本性的矛盾依然存在,南北之间的矛盾也还存在。北洋军阀以及其他官僚政客们,为了自己的私欲和集团派系的利益,都想顽强地表现自己。在新的历史条件下,新的总统府和国务院之间的矛盾,北洋军阀内部的矛盾,以及南方各派系之间的矛盾,又开始出现,并且随着事态的发展和段祺瑞独裁专制的加强而迅速激化起来。
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