北京政府应付山东问题的初步方针

五四运动是在民族矛盾、阶级矛盾、各派系矛盾日益尖锐的情况下发生的,因此,北京政府对于山东问题的考虑与处理也颇感棘手,未敢轻作决定。
自袁世凯死后,中国政治的一大特点是,中央政府权威甚小,各地区、各派系实力人物握有很大权力,因此政府在做出一项重大决策之前,往往先征求各方意见,以取得实力派的支持,山东问题也是如此。
5月12日,政府邀请参、众两院议员在中南海怀仁堂开茶话会,商讨对德和约签字问题。众议院秘书长王印川发言说:“在印川个人之意,与其签字而断送青岛,不如不签字之断送,他日尚可设法,故绝对主张不能签字。”^[1]这次茶话会,政府仍未拿定主意。13日,政府再次邀集两院议员商讨,议员们再次主张拒签和约。当日,国务院密电各省督军、省长:青岛问题,“此事国人甚为注重,既未达最初目的,乃并无交还中国之规定,吾国断难承认。但若竟不签字,则于协商(指协约国)及国际联盟种种关系亦不无影响。故签字与否,颇难决定。本日招集两院议员开谈话会,佥以权衡利害,断难签字为词,并谓未经签字,尚可谋事后之补救,否则铸成定案,即前此由日交还之宣言,亦恐因此摇动。讨论结果,众论一致。现拟以此问题正式提交国会,一面电嘱陆使暂缓签字。事关外交重要问题,务希卓见所及,迅赐教益,不胜祷致”^[2]。该电反映出政府在这一问题上的矛盾状态,一方面对巴黎和会的决定表示愤慨,“断难承认”,另一方面又担心拒约将危及与列强的关系,因此政府方面“颇难决定”。但安福国会则不同,而是“众论一致”地反对签约。安福国会之所以“众论一致”地反对签约,一个明显的原因是,南北和会期间,徐世昌、钱能训企图解散安福国会以达成与南方的妥协,因此国会与政府的矛盾相当尖锐,所以在一系列重大问题上,国会都采取了不与政府合作的态度。于是,国务院一面致电各省实力派继续征求意见,同时准备将山东问题“正式提交国会”,也就是将这一棘手问题推给国会去处置。
该电发出后,国务院陆续收到各方面回电。15日,察哈尔都统田中玉复电说:“阮电敬悉,极佩卢怀。窃谓青岛问题,关系国家之存亡甚重。又当此群情激昂之际,倘遽签字,国内或有沸腾之虞。若因此演出别项交涉,则办理将更棘手。故权衡轻重,似以暂不签字,徐图事后补救之说为较善。”^[3]湖南督军张敬尧复电说:“日本所谓继承权利,系衔接德国租约而言,殊不知租约已完全失效,继承之说根本上不能成立。……务祈钧座始终俯采民意,毅力坚持,无论外交如何变幻,不达收回目的,决不可迁就签字,自行断送。”^[4]
田、张二人均为皖系将领,那么直系态度又怎样呢?16日,江西督军陈光远致电国务院:“吾国为参战团一分子,并非征服降国可比,青岛为吾领土,关系国家主权,岂能不容我代表主张,和会遂自由处置?是不能施之于敌者,竟施之于我。……得失直关国家存亡,自当誓死力争,不能丝毫让步。如果抗议无效,惟有严拒签字。”^[5]15日,湖北督军王占元致电政府:“请速致电欧会陆、王两专使,对于日本要求单独解决青岛领土问题,誓勿签字。”^[6]
与此同时,安福俱乐部于16日召开全体大会,王揖唐发言说:“欧会如此主张,未免藐视公理,袒护强权,无论如何不能签字。”^[7]
北京政府一方面考虑到广大人民群众和各派人士均反对签约,同时又考虑到完全拒约将不能参加国际联盟,担心被排斥于国际社会之外,并且还将失去一些有利条件,因此接受了中国代表团的“保留签字”的建议。5月20日,北京政府正式向国会提出山东问题咨文,表明政府方针:“现由专使等在会提出抗议,如果无可转圜,政府熟权利害,决定对于此项草约,大体应行签字,惟山东问题应声明另行保留,以为挽救地步。已电饬陆专使遵照此旨提出声明。”^[8]
按例,对外条约应由政府签署之后再送国会审批,而钱能训政府这次却破例地先将山东问题咨文送交国会议决,其用意显然是要让国会来承担这一问题的责任。这时,上海的南北和会已经破裂,徐世昌、钱能训企图取消安福国会以达成与南方妥协的计划已经暴露,因此,国会与政府的矛盾更加尖锐起来,钱能训内阁已成为安福国会的眼中钉,不可能得到国会方面的合作。
5月26日,众议院在讨论政府送交的山东问题咨文时,只是表示赞成政府提出的“保留签字”方案,但以该咨文并非条约,难以开议为由,拒绝列入议案,随即将该咨文退还政府,迫使钱能训内阁去独自承担这一棘手问题的全部责任。

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