华盛顿会议的中国问题讨论
1921年11月12日,解决远东及太平洋地区问题的九国会议在美国首都华盛顿开幕。会议下设二个委员会,美、英、法、意、日五国委员会,讨论限制海军军备问题;九国委员会,讨论远东及太平洋问题,但实际上为美、英、日三国所主导。
1922年2月6日,五国委员会讨论通过《关于限制海军军备条约》,规定美、英、日、法、意的海军军舰数量之比为5∶5∶3∶1.75∶1.75,美国取得了与英国并列的海上强国地位,日本的海上扩张受到限制,但毕竟被公认为第三海军大国,故对此结果也可以接受。美、英、法、日还经过秘密交涉,于1921年12月13日签订《四国条约》,规定互相尊重在太平洋岛屿属地、领地的权益,维持了四国在太平洋地区的既存利益,英日同盟亦告废止。
华盛顿会议在讨论远东问题时,中心议题是中国问题。根据美国方面的提议,会议将讨论的中国问题包括:应适用之各原则与适用项目,如领土、行政之完整、商业及实业机会均等、门户开放、经济上之优先特权、铁路发展,现有成约之法律地位等[1]。在会议召开前,中方事先对应向会议提出的问题有所讨论。顾维钧认为,“发起太平洋会议一举,虽有英日续盟问题为其导线,惟主要目的在远东问题,而尤以我国为远东问题之中心点,是此项会议与我国前途关系较之巴黎和会尤属重要”。中国应在会上提出的原则为:各国尊重中国主权及领土完全,废弃条约上各种不公平之束缚限制,赞成各国在华工商业均等主义,宣告中国建设计划大纲。应提出的具体问题为:尊重中国主权的办法;解决山东及“二十一条”问题;重提前在巴黎和会提出之希望条件七项,其中废除势力范围、裁撤外国在华邮电机关、关税自由、撤除外国驻华军警可相机坚持;收回领事裁判权与修改条约问题,因情形复杂,至多只可要求各国赞同收回原则,再从长商议;收回租借地问题,恐遽难达到目的,或可商设委员会与我共同讨论;要求退还赔款专办教育,不妨酌量提出。“此外,如种族平等、亚波海线、修理无线电台、整理我国外债及我对四国银团政策等,恐均为他国将提之案,我国亦宜预先研究,决定方针”[2]。
根据中国代表团事先讨论的结果,1921年10月31日,北京政府发出致中国代表训令,提出中国应在会上提出的主要提案为:一、英日续盟,应设法他国提出;二、取消势力范围,否认特殊利益;三、取消蓝辛—石井宣言及其他类似之条约、协定;四、与会国共订公断条约;五、关税自主;六、定期召集会议,讨论远东国际重要问题。次要提案为:一、胶澳善后;二、“二十一条”;三、修正不平等条约;四、成约地位;五、外侨纳税;六、裁厘加税;其中最注意者为:一、取消英日续盟;二、取消特殊地位;三、订立公断条约;四、关税自主。与此相对应,日本政府给代表的训令,虽然原则上赞成美国的“门户开放”政策,但在具体问题的讨论上,却极力要求“既定条约、协约仍须承认”,“既得权必须尊重”,各项问题的提出与解决以维持日本的“特殊权利”、“特殊地位”为原则[3]。这也表明中国向华盛顿会议提出的议案不会轻易实现,中国代表在会上仍面临着艰巨的任务。
11月16日,九国委员会开始讨论中国问题,中国首席代表施肇基在发言中首先表示:中国将向大会提出解决中国问题的原则,“其意旨系专在得有规条,俾远东及太平洋方面现存及将来所有之政治经济各问题,可按照该规条有至公平之解决,并一面专在尊重与太平洋及远东有关系各国之权利与正当利益。如此,庶使中国之特别利益与各国之一般利益可得调和矣”。同时特别声明:“照目下情形,中国尤应脱离各国制夺中国自主之行政行为及遏制中国不能得充分国课之一切限制也。”他向大会提出解决中国问题的原则是:
第一条,(甲)各国约定尊重并信守中华民国领土完全及政治上、行政上之独立;(乙)中国自愿声明,不以本国领土或沿海之任何部分割让或租借他国;
第二条,中国因完全赞同所称开放门户主义,即与有约各国一律享有工商业机会均等之故,故自愿承认该项主义,实施于中华民国各地方,无有例外;
第三条,为增进相互间之信赖并维持太平洋及远东和平起见,各国允许除先期通知中国,俾有机会参预外,彼此间不缔结直接关系中国或太平洋及远东和平之条约或协定;
第四条,无论何国在中国或对于中国要求之各种特别权利、特别利益、豁免权及一切成约,不论其性质若何或契约上之根据若何,均当公布。凡此等要求或将来之要求未经宣布者,均视为无效。其现已知悉及将来宣布之权利或特别利益或豁免权及成约当加以审查,以便确定其范围与效力。其经审定有效者,当使与本会议宣布原则相合;
第五条,所有中国政治上、司法上、行政上之行动自由之各种限制,应即时取消,或于情形所许时从速废止之;
第六条,中国现时之成约,其无限期者,概须附以相当明确期限;
第七条,凡解释让与特别权利或特别利益之条文时,应依照通行之解释原则,所谓绝对照让与国利益解释之方法处理之;
第八条,将来如有战争发生,中国倘不加入,则中国处于中立国地位之一切利权,应完全尊重;
第九条,应订立和平解决条文,以便解决沿太平洋及远东地方之国际间争议问题;
第十条,关于太平洋及远东国际间诸问题,应预定将来会议时期之条,以便按期讨论,而为各签约国取决共同政策之基础[4]。
中国提出的上述原则,几乎囊括了中国希望解决的所有问题,虽然没有明确提出废除不平等条约体系,但其实质仍在维护中国领土和主权的完整,限制以至最终废除不平等条约体系对中国的压迫和束缚。原则中强调承认“门户开放、机会均等”的原则,显然迎合了美国的要求,而不符合日本的意愿。为了有利于解决问题,中国代表团在内部讨论中还拟订了各项问题应行讨论的先后次序,即关税、领事裁判权、势力范围、租借地、外国驻兵、邮局、电话及无线电问题,而将中日“二十一条”和山东问题置于最后。他们认为,华盛顿会议的主旨是调整远东国际关系,山东问题是影响此一关系的重要因素,故美英等国可能向日本施压解决此事,而关税等问题更有关于中国的整体国家主权,但因其牵涉到列强的共同利益,解决将更费周折。他们并不认为此次能解决所有这些问题,但将其重点提出,有利于中国今后继续要求解决这些问题,而且还可以对山东问题的解决形成一定的道义压力。应该说,中国代表团的交涉战略战术大体是得当的。
“门户开放,机会均等”的原则是美国在19世纪末首先提出的,意在挟其经济实力占领中国市场,进而实现对华扩张的目的。提出这样的原则当然非为对中国的“善意”,而是出于美国国家利益的需要,如时人所论:“‘门户开放’‘机会均等’八个大字,纯粹是美国为抵制在中国有租借地和势力范围的国家弄出的,他所要求的只是‘有饭大家吃’,并不一定和租借地或势力范围冲突。如今租借地和势力范围都未废除,我们主张门户开放只不过便宜美国罢了,于日本是毫无所损。”[5]但是,客观而论,这一原则确实不利于日本对华独占性、垄断性、排他性的扩张政策,从而在客观上对弱势中国抵挡强势日本的扩张又有一定的助力。因此,中国代表在会上提出这样的原则,固有其不得已而为之被动性,但又表现出争取主动的进取性,即以此争取美英等国的支持,力求以迂回方式抑制日本独占中国的扩张企图。对此,美国自然支持,英法等国也没有反对。对于中国提出的原则,英国认为,“其中有不甚妥当者,然大体尚属可行”;法国认为,“可为讨论远东问题之根据,惟颇嫌空泛,宜更提出具体办法”。日本代表认为,此案“不发自美国,而出自中国代表,颇为惊异。惟云该案概括一切,有日本所甚赞成者”。此时日本独占中国的欲望虽强,但尚无独霸的实力,在英日同盟已被打破、日美矛盾又不断上升的情况下,日本不能或不便公开反对此项原则,故其在会上一方面表示,“无条件或无保留遵守在华开放门户及机会均等之原则”,“并不要求特别权利或优越权利”,另一方面对此显有保留,提出对一些问题“须从长计议”,并反对“因小事之逐节审查而致讨议无谓之延长”[6]。同时还大谈“中国为一极富广之国家,……但天然之富源如窖而不发,置而不用,其价值荡然无存”[7]。但无论如何,“门户开放,机会均等”成为华盛顿会议解决中国问题的总原则。
1921年11月21日,美国代表在会上提出关于中国问题的决议草案:一、尊重中国的主权与独立及领土与行政完整;二、给予中国完全无碍之机会,以维持和巩固一个强有力的政府;三、保护各国在中国全境商务实业机会均等之原则;四、不得因中国现在状况乘机营谋特别权利或优先权利,而减少友邦人民的权利。这个草案的前二条只是敷衍中国的表面文章,而后二条才是美国的利益所在。当日本代表就其中某些词句进行质询时,美方表示,任何人不得破坏他人已得权利,也不影响各国合法的特别利益。日本对此解释表示满意。决议草案经讨论而获得通过(中国代表因其与中国提出的原则不完全吻合而未投票)。1922年1月中旬,会议、美国国务卿休斯又二次提出《在华门户开放案》,要求缔约国不谋求本国人民在中国获取商务或经济之优先权利以及有碍他国人民在中国从事商务实业之权利。这是美国的一贯主张,得到了各国的赞同。1月21日,会议通过提案,表示各国不赞成在中国设立势力范围。但这个口惠而实不至的提案,对各国在华既存的势力范围毫无影响,实际上,“在华盛顿与会的美国人、英国人和日本人所关心的既不是中国的发展,也不是对中国的保护,而是主要关心如何在这个国家进行稳定的竞争”[8]。
1922年2月6日,参加华盛顿会议的各国签订了《关于中国事件应适用各原则及政策之条约》,即《九国公约》,公约全文共九条,包括了前述关于中国的四项原则,以及缔约各国不得订立条约侵犯此四项原则;中国实行门户开放,各国在中国机会均等;各国不谋求在中国的势力范围;中国铁路对各国平等开放;尊重中国战时中立;各国不得订立有损本条约各项原则之条约,未与会各国亦可参加本条约。
在华盛顿会议关于中国问题的具体讨论中,中国代表根据事先拟订的方案,陆续向大会提出希望解决的各项问题,其讨论结果为:
一、关于废除“民四条约”问题。中国代表向大会提交说帖,提出废止该约,认为此约“侵略中国主权、妨碍各国机会均等之处,世界莫不周知”,“实为东方骚乱的种子”,提出“请大会公决”[9]。美国为了迫使日本接受限制其海军数量的方案,曾授意中国代表将此问题提交九国委员会,作为向日本施加压力的砝码,但日本代表认为这是中日之间的问题,反对由大会讨论[10]。而在日本接受了美英提出的海军数量方案之后,美国对此亦不再热心。1922年1月,在九国委员会讨论该问题时,日方称此约有“合法效力”,废约“必影响亚洲、欧洲及其他各国际关系之安定”,同时为避免与美英的矛盾,承诺将其中的南满东蒙铁路借款权等转移至新的国际银行团,也不再坚持在南满聘用日本顾问的优先权。中方则认为,“民四条约”为全体中国人民所反对,中国人民对该条约始终视为事实上之压迫,不承认其有法律效力,而且侵犯中国与他国签订条约及华会通过的各项原则,必须废止全约[11]。日本代表的发言被美国代表称许为:“您采取这样的态度,美国方面我可以负责,这个问题不会再提出来而成为喧嚣一时的问题了。”而中国代表的发言刚刚结束,主持会议的美国却宣布:“好了,进行下个议题。”[12]结果,最后只将中日两国代表的发言载入会议记录了事。
二、废除领事裁判权问题。中国代表指出领事裁判权对中国主权的严重危害,并以中国司法制度已有实质性进步为撤废领事裁判权的重要理由。但各国仍以中国法律制度“不完善”为由表示反对,认为不经详细调查,无法“取消现有之条约权”。1921年12月10日,大会通过《关于在中国领事裁判权议决案》,表示“各该国允助中国政府,以便实行其所表示改良司法制度期等于泰西各国之志愿,并宣言一俟中国法律地位及施行该项法律之办法并他项事宜皆能满意时,即预备放弃其领事裁判权”;同时决定组织委员会,“考察在中国领事裁判权之现在办法,以及中国法律、司法制度暨司法行政手续”,建议以“适当之方法可以改良中国施行法律之现在情形,及辅助并促进中国政府力行编订法律及改良司法,足使各国逐渐或用他种方法放弃各该国之领事裁判权”,但各国“可自由取舍该委员会曾建议之全部或任何一部”[13]。中方表示“愿助该委员会予以一切便利,俾得完成其职务”。但此项所谓“考察”迟迟未能进行,而且既然各国“可自由取舍”考察建议,关于此项问题的解决实际仍然遥遥无期。
三、关税自主问题。关税不能自主为妨碍中国独立主权与经济发展的关键问题之一,如中国代表顾维钧11月23日在会议发言中所言:“世界各国均有自定关税之权,中国现行关税制度实侵犯中国之主权,兹以中国代表团之名义,应请恢复中国关税自主权。”[14]中方在会上提出,应将现有关税税率立即提高至12.5%,同时为了缓和列强的反对,主动提出实现关税完全自主的年限可以讨论(北京政府提出三年实现关税自主,代表团认为有困难,提议为十年),此前实行的最高税率可由各国商定,现行海关制度暂不变动,中国不干涉作为外债担保的关税收入等。但就是这个非常温和的提案,列强也不同意,他们只同意修正税则与调整税率,但税率调整“应尽力避免扰乱现在之经济情形”及“商业习惯”,“应先确实评定”后再予调整;增加的税金应首先偿还外债或用于建设事业等。日本的反对尤烈,连中国税率增加至实收5%也不能同意。经过激烈争辩,1922年2月6日签订了《九国间关于中国关税税则之条约》,决定中国从速切实实行5%的关税税率(后自当年12月1日起实行);从速筹备废除厘金,在厘金废除前,可另征2.5%的附加税(奢侈品附加税为5%);新税则四年后进行修改,此后每七年修改一次;税则修改依照平等待遇和机会均等原则。与会各国同意另行召开关税特别会议,讨论裁厘加税问题[15]。
四、撤退外国在华军警问题。外国驻华军警严重影响中国主权,其中有些有所谓条约依据,而有些则并无条约依据,中国提出外国应撤走没有条约依据的驻华军警,是非常温和而合理的要求[16]。但是,列强以所谓中国治安状况不好为由而不予同意。日本代表居然说:“日本派驻军队于中国,从未怀有侵略之目的,或任何非法的侵犯中国主权之意思”,“日本警察对于中国警察不能保护之社会且时加保护焉”。美国代表休斯也质问中国代表说:“吾人所欲知者,乃实际上中国能否保护外人生命财产是也。”1922年2月1日,大会通过《关于在中国之外国军队议决案》,授权各国驻华代表,会同中国政府代表,“共同秉公详细调查”有关情况,惟各国“可自由取舍报告书中所载调查结果所有之事实及意见之全部或任何一部”[17]。这样,中国的要求实际被否定了。
此外,中国代表团还提出了取消各国之间或中国与他国之间一切秘密条约、撤销外国在华邮局电台、收回外国租借地等问题。会议议决,所有与中国签订或有关中国的条约、换文、契约等,一律送大会秘书厅存案,并转送与会各国;外国邮局除设在租界者外,在中国继续保持现行邮务行政及外国邮务总办的条件下可以取消;外国电台除有条约依据并得到中国政府同意者外,其他可由中国出价赎回。租借地问题,日本不同意交还旅顺和大连,英国同意交还威海卫[18],不同意交还九龙,法国同意交还广州湾,但实际上采取了拖延策略[19]。
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