中央政府及政制的更迭
第二次直奉战争以直系祸起萧墙的北京政变而告结束。政变之后,冯玉祥即按照北苑会商之法,筹组摄政内阁。但冯氏对于政治并无明确主张。政变之初,冯与英文导报主笔柯乐文谈话,曾表示发动政变系“革军权万能之命,非革政治之命,故曹总统之地位,吾并未推翻”[1]。在中枢无主的情况下,主张由现内阁摄政。但商之国务总理颜惠庆,颜不之许,且辞总理职。冯玉祥只好决定由与冯夙有联系的黄郛暂行组阁摄政,阁员包括黄郛、王正廷、杜锡珪、李书城、王永江、易培基、王乃斌、李烈钧等,仍以曹锟总统“任命”的方式发表[2]。以冯作后盾的黄郛摄阁显然只是政治上的短暂过渡。时人批评冯氏,说他“对付政局之手续,始终承认历年之法统”,故将政变之后的北京政局弄得“似革命非革命,似依法非依法”[3]。奉张则自恃“百战入关”,对冯氏“未折一矢,……反占中枢,发号施令”表示不满,谋“有以挫折之”[4]。在奉张的压力下,黄郛摄阁成了名副其实的过渡政权,存在时间只有24天。曹锟在黄郛摄阁成立之后三日被迫辞职。取代曹、吴统治的政治形式是由“执反直同盟之牛耳”[5],在当时最具实力的奉张在天津会议上操纵决定的。
冯玉祥在北京政变之后,曾邀请孙中山北上,主持大计。孙接到邀请,复电允即北上。但当时的局势似乎对段祺瑞更加有利。多数地方实力派都把收拾局面的希望寄托在段身上,造成一种“非段莫属”的政治气氛[6]。对于段祺瑞出山,冯玉祥与奉张也示以支持,不过用心颇为复杂。时论尝分析说:冯玉祥虽一时入京握有中央政权,然只拥兵数万,且仅限于近畿地方而无支撑地盘,知难长久维持,乃求段氏出山,权依其名号令天下,俾能收拾时局。张作霖之目的,在歼灭直系势力,不予吴佩孚以再起之余地,其所惧者为吴氏纠合长江势力,持拥段之态度。冯等欲利用段氏以巩固本派之地位,奉张亦欲利用段以收战胜之全功[7]。因此,政变之后不久,冯玉祥、胡景翼、孙岳等即电请段祺瑞出任国民军大元帅,而张作霖、卢永祥以及镇威军各将领则联名发出通电,推段为联军统帅。
由于各方“拥戴”,段祺瑞表示愿意出山收拾局面,各政治军事势力的代表遂云集津、沽,天津一时成为中国“政治重心”之所在。政制问题的讨论很快提上议程。1924年11月13日,天津会议召开,列席者有张作霖、冯玉祥、卢永祥、李景林、吴光新、张宗昌、贾德耀、陆宗舆、王芝祥、陈宧、章士钊、段芝贵等四十余人。会议讨论了包括国会存废、战争善后等问题,但与会者首要关注的则是“将来政府之组织,采何种制度”[8]。
在这个问题上,各方意见分歧颇大。政变之初,北方国民党人徐谦等曾提出废除总统制,改行委员制的主张,得到冯玉祥及其国民军的赞同[9]。唐绍仪也主张实施委员制,由各省区“各举一人,组织委员会”,然后由委员互选一人为委员长,主持政务,但其职权较总统为小[10]。与唐联系密切的章太炎从言论上予以配合,发表《改革意见书》,认为实施委员制,“以合议易总裁,则一人不能独行其北洋传统政策”,有利于结束北洋派的武力统一政策,实施“分立数国”的地方自治主义[11]。当时曾议及一旦实施委员制,当以孙中山、段祺瑞、张作霖、冯玉祥为骨干,再加入若干社会名流,共同执政[12]。
段祺瑞、孙中山等人的意见则相反。天津会议上,段身边的人曾主张实施总统制,甚至提出“推孙为总统出洋,段为副座兼阁”的意见[13]。推孙为总统虽未必出于真意,欲维持总统制则是事实。孙中山及南方国民政府亦主张实施总统制。早在反直军事行动开始之前,汪精卫、廖仲恺、许崇智就曾与在段祺瑞身边担任联络工作的邓汉祥,为曹、吴倒后究竟由孙中山还是段祺瑞担任总统进行磋商。当时曾提出两种方案:一是孙中山任总统,段祺瑞任国务总理;一是段任总统,孙任总理。邓汉祥的意见是“孙先生任大总统最为合适”,他曾承诺将国民党的意见转告段[14]。在孙命胡汉民起草的致段祺瑞的电文中,有“国以内,兄主之;国以外,弟主之。在津候弟到,同入北京,商定国基”之语[15],与段氏左右之言异词同义,可见南方国民党人亦主张总统制。
不过,两种政制的实施均有困难。总统制容易导致集权,与甚嚣尘上的自治思潮颇显枘凿,被滇唐等联治派称为国之“祸水”[16]。另外,在国会已名存实亡的情况下,“合法”总统如何产生也是问题。一些国会议员召开非常会议,企图选举临时总统未能遂愿[17],即表明了这一点。委员制的实施障碍亦复不少。由于国民党“联俄”政策已大白天下,冯玉祥与北京俄使馆人员的联系为人所知;而苏俄政府的组织形式,按照时人的理解,正是一种委员制[18]。于是反对该制度的人便利用人们畏惧“赤化”的心理,说主张委员制的人有“赤化”倾向。西方国家外交团出于反对苏俄的政治需要,亦如此认识问题,致使主张委员制的人士不敢坚持此议[19]。
政制问题的解决因此陷入两难境地。此时孙中山尚在北上途中,段氏为争取西南方面支持,曾作出“非俟中山北上不商建国大政”的表态[20]。但曹锟去位之后长江流域各督的态度,使政制问题的解决刻不容缓。11月10日,齐燮元、孙传芳、萧耀南、周自齐与蔡成勋、马联甲、刘镇华、李济臣、杜锡珪等联名通电拥戴段氏。13日,该各督再次通电,声言中央政府已经中断,对北京所发命令,概不承认。从而形成“非暂定一总揽权责之名称,不足以支变局”的局面。这就迫使天津会议必须尽快解决政制问题,以便建立为各方承认的中央政府。由于不慊于委员制,总统制又因缺乏国会,无由产生,张作霖、卢永祥、冯玉祥等人乃决定采取“中华民国临时执政”的名目,以为过渡[21],得到段祺瑞首肯。所谓“执政”,按照李剑农的说法,一方面是表示已废除崇高的大总统,一方面又表示不是委员制[22]。
段氏表示同意接受“临时执政”职,却不愿立即晋京就职,而是故作姿态,“不得全国一致之拥戴,决不率尔登台”。直到“拥戴之电文,如雪片飞来,迎驾之代表,亦联翩莅止”[23],方于11月22日晋京。晋京前一日,段祺瑞发表“马”电,标示政见。宣称曹锟贿选,已将“法统”破坏,无可因袭,惟有“彻底改革,方足以定一时之乱,而开百年之业”。基于这一考虑,段提出召开善后会议以解决“时局纠纷”,开国民会议以解决“一切根本问题”的主张[24]。
1924年11月24日,段祺瑞在北京就任中华民国临时执政。在就职宣言中,段作出“誓当巩固共和,导扬民志,内谋更新,外崇国信”的表态。随即公布《中华民国临时政府制》,规定国家政权由临时总执政、国务员、国务会议组成。临时总执政总揽军政、民政,统帅陆海军,对外代表“中华民国”;国务员由临时执政任命,分掌政府各部,襄赞临时总执政处理国务;国务会议由临时总执政召集,临时总执政发布命令及国务文书,由国务员副署。根据这一政制,段祺瑞任命唐绍仪为外交总长,龚心湛为内务总长,李思浩为财政总长,吴光新为陆军总长,林建章为海军总长,章士钊为司法总长,王九龄为教育总长,杨庶堪为农桑总长,叶恭绰为交通总长。另外,在宣布“革新政治,与民更始”的同时,还规定“所有从前行政司法各法令,除与临时政府制抵触或有明令废止者外,均仍其旧”[25]。
为筹备建设,厘定制度,段祺瑞就职之后,于12月4日下令设立临时法制院,任命姚震为院长。临时法制院由院长、评议、参事组成,内设事务厅及四处两股,负责有关法规命令的拟订,审查条议有关宪政的制度、典章及临时政府特交审议的事项,收受审定有关法制的条陈,以及保存临时政府发布的有关法规性质命令的正本,等等[26]。
1925年4月7日,段祺瑞召集国务会议,制定《临时参政院条例》,随后颁布《各省区法定团体会长互选参政程序令》,规定了临时参政院的职能及“参政”的选举办法。临时参政院的权限主要有两项:一是议决权,包括省自治促成及国宪实施前规定省自治条例,善后会议及军事、财政两善后委员会决议执行事项,调停各省间及各省内部的纷争,对外宣战媾和及缔结条约,募集内外债及增加租税,等等。一是建议权,将行使上述权限时所议决者,向临时执政建议,经采纳后交主管机关执行[27]。
段祺瑞就任执政之初所作政治建设,将民国肇建时所设政制中的府、院权力集于执政一身,体现了一定的集权倾向。段在“马”电中表示,自己只是暂时承乏,一旦收束局面的善后会议结束,自己就将“卸责”[28]。似乎也承认临时执政只是政治上的一种过渡。但就职将近一年,执政集府、院权力于一身的局面仍未改变。这使执政府招致许多批评,褚辅成等在善后会议上甚至提出《修改临时政府制》议案,非常国会亦频繁活动,企图恢复“法统”,给段祺瑞政府造成极大压力。
1925年12月下旬,迫于浙奉战争郭松龄倒戈后国民军控制直隶全省的形势,在社会各界纷纷提出恢复责任内阁的呼声中,为争取冯玉祥的支持,段祺瑞被迫宣布改组政府,修订《中华民国临时政府制》,增设国务院,国务会议改由国务总理主持,国务文书改由国务总理和各部总长副署。12月31日,段任命许世英为国务总理,王正廷为外交总长,陈锦涛为财政总长,贾德耀为陆军总长,杜锡珪为海军总长,寇遐为农商总长,龚心湛为交通总长。国民党人于右任、易培基、马君武分别被任命为内务、司法、教育总长。由于孙中山去世前曾发布国民党人不得出任临时政府职务的命令,于、易、马等人未就职,许世英也不愿就任国务总理,只好由陆军总长贾德耀代理。此外,段祺瑞还指示国宪起草委员会拟订国会组织法、总统选举法和宪法。国会拟采参、众两院制;总统选举法规定以县为基本选区,由省选举会选举总统;宪法亦在国宪委员会三读通过[29]。
这次改制,恢复了民元以来府、院分立的政制,对于国会政治的价值重新予以承认并作出重建国会、实施宪政的姿态,民国政制史上短暂的没有分权制衡机制、被批评为“狄克推多”的政权形式似乎又出现了为“民主”政制取代的可能。但是,由于这次改制发生在执政府统治已经日暮途穷之时,很大程度上已被执政府当成应付统治危机的手段,而导致危机的内外因素并没有排除。在政权生存已成为问题的情况下,改制措施的命运前途,可想而知。段祺瑞之后主政的颜惠庆、杜锡珪及后续内阁均受直、奉军阀左右,有职无权,且因时值非常,在政治上仍然只能起过渡作用,没有建树。
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