贿选之后国会的党派构成及运作状况
1923年秋,曹锟以重金贿赂议员,当选总统。内幕揭开后,讨伐之声腾起,国会地位一落千丈,社会舆论中甚至出现了解散国会的声音。尽管全国范围盛极一时的反贿选运动未能改变曹锟当选总统的既成事实,但国会因此蒙受的损失却是巨大的[1]。
贿选对国会的直接影响是导致其内部分裂。当贿选紧张进行时,参、众两院部分议员,鉴于北京已成直系的势力范围,发起“国会南迁运动”,以为阻止直系操纵大选之计。于是国民党、政学系、安福系多数议员及民八护法议员,相继离京至沪,以上海湖北会馆为国会移沪集会筹备处,以“大寿第”为办事处,展开政治活动。反直议员本欲使北京国会因不足法定人数而不能开会,并以此阻止直系控制总统选举,但因南下议员人数有限,且一些议员南下之后复被拉拢北上,未能遂愿[2]。其在南方从事政治活动的初衷亦没能实现,因为江浙人士担心在上海从事反直政治活动,将招致战祸,出面反对,松沪护军使何丰林亦不赞成在上海从事组织政府的活动。结果,“国会南迁运动”只是部分议员南下,没有获得预期成功[3]。
留在北京的国会议员在曹锟贿选之后,继续其政治生涯。此时,由于曹锟控制操纵,国会内的政党及政治团体开始了新一轮的分化组合。变化的契机在于众议院议长吴景濂失势。在曹锟贿选过程中,吴景濂出力甚多,选举前曹曾有将第一任正式内阁总理许与吴氏之表示。但贿选成功之后,曹锟却幡然变计,提名颜惠庆与孙宝琦,令与吴斗。嗣又散布由孙洪伊组阁,助长王家襄、王湘、牟琳选任议长之空气,挑起吴派内争。与此相配合,保派党徒更于甘石桥组织宪政党,以推进实施宪法为名目,吸收反吴派议员,甚至采取停止各小政团津贴的办法,“俾令窘廹来归”。其目的在于推倒吴景濂,使之非但不能担任阁揆,且连议长席位亦不保,丧失在国会的地盘。吴派则拉拢政团协商会中各中立派别,不遗余力,如励治社之叶夏声、法治促进社之李载庚等,允力予维持。吴氏还有组织统一党之准备,力图形成与宪政党对峙的局面,但未著成效[4]。当时国会内的政党构成状况大致如下:
贿选之后国会内政党构成状况表
(续)
说明:1.此表系据谢彬《民国政党史》(《近代稗海》第6辑)第92—93页所列1923年11月底党派变迁表改制。2.一些党团当时系以其活动场所为人所知,未见打出政党招牌。3.由于表内多数政党均在国会内占有席位,故可据此略窥国会内党派的构成状况。
除了表列各党派之外,尚有群治社、法治统一会以及由研究系分裂的小团体如适庐、乐园等,数不胜数。但因力量微弱,贿选成功之后,保系津贴停止,无法维持独立,不得不另谋出路。
不难看出,在贿选之后的国会内,吴派实力相对弱小。面对党派分化组合的新形势,吴景濂与内务总长高凌霨“各挟其财力,竞争组党,各党首领人物,认为奇货可居,狡猾者且向两方活动,一如市场之标卖底货,故其态度游易不定,最后仍看两派财力之贫富如何耳”[5]。不过吴派终难与有保派作后盾的宪政党抗衡,结果吴景濂不仅没有当上内阁总理,就连众议院议长之职,亦不被继续承认。1923年12月18日众议院召开临时会议时,反吴派借口议长资格问题,发难攻吴,演化成众议院内的大斗殴。内务部遂以众议院警卫受吴控制为由,下令强行解撤众议院警卫,逼走吴景濂。吴之出走,表明津派在政治上的失势。其后,众议院事实上已为保派支持的宪政党控制,众议院秘书厅也为宪政党接收[6]。
宪政党在国会中绝对优势地位的确立,使曾经存在于国会内的政党相互制衡机制开始丧失。这对国会的存废影响甚大。因为在民初国人的政治理念中,国会政治应当是政党政治,而政党政治应为两党或多党在制衡的形势下共同维持的民主政治[7]。如果说民初国会政治尚能勉强成立,很大程度上是因为国会内已初步形成两大对立的政党。袁世凯破坏国会,正是从取消反对党或将反对党的力量削弱到不能与政府党相互制衡开始的。梁启超等人捍卫国会政治,亦紧紧抓住保存反对党这一关键[8]。民初的“超然内阁”难以长期存在,其原因亦在于此。现在,经曹、吴操纵控制,国会内党派构成丕变,出现宪政党独领风骚而其他政党几无立足之地的局面。这不仅使国会的运作失去政党政治的必要内涵,更重要的是,它使“立法”在很大程度上与“行政”在人员构成上连为一体,严重削弱了国会自身存在的基础。
1924年元旦,曹锟政府正式颁布下届众议员改选令,规定各省众议院议员初选于4月14日举行,复选于5月14日举行,蒙、藏、青海于5月20日举行[9]。改选令颁布后,不少议员回到原籍活动新一轮选举,本届众议院的工作因此大受影响。参议院也因议长出缺,陷于无休止的纠纷之中。
在这种情况下,国会参、众两院对于政府的监督职能受到严重干扰,涉及政府监督方面的立法工作更是难以正常开展。以参议院的运作为例:从1924年1月1日到5月31日,将近五个月的时间,该院共召开临时会议十五次,院内临时委员会会议二十九次,发出公文四十九件,其中就政治、法律、外交等问题向政府提出的“质问文”二十六件。另外,参议院在这一时期还提出法律案十件,提议案五件,建议案五件[10]。兹将参议院这一时期在立法及政府监督方面所做工作择要著录于下:
(一)制定弹劾总统及国务员的审判程序,确立立法机构对于行政的监督制度。参议院弹劾总统及国务员的权力,早在民国建立之初制定《临时约法》及《议院法》时,就有明确规定,曹锟当选总统后颁布的《中华民国宪法》,亦重申了国会这一权力[11]。国会有权弹劾总统与总统有权解散国会,是立法与行政互相制约的两个方面。以前《临时约法》只制定出国会对于行政领袖的弹劾权,未对总统解散国会的权力作出相应的规定,造成立法与行政权力失衡,曾遭到一些政治学者的批评[12]。《中华民国宪法》对两方面都作了规定,在法理上应为一种改善。但“宪法”与“院法”对于总统及国务员的弹劾及罪名认定程序均无明确规定。在不具备程序法的情况下,实体法亦无由生效。故当众议院对内务总长王克敏实施弹劾之后,制定审判程序的问题便提了出来。
1924年2月18日,由议员黄佩兰提出,并有三十六名议员连署的《参议院审判规则案》交参院审议。稍后,又有议员萧辉锦提出的《参议院审判委员会组织规则案》和议员何畏提出的《参议院审判法案》。三个法案对审查国务员的“特别法院”或“特别审查委员会”的组织、职能,被弹劾者的申辩权利,特别审查委员会的内部监督以及相关审判程序等作了规定[13]。虽然这些法案在交付法制股审查之后未提出表决,但参议院议员力图实施国会对政府监督的意图,却通过这些议案的提出,得以表露。
(二)提出《省议会议员选举法案》。该案提案人为楚纬经,有二十一名议员连署。其基本理由在于,既有的省议会选举法系复选法,与宪法规定的直接选举法相抵触。这个问题直接牵涉到新宪法公布之后,制定省议会议员选举法之“立法权”应属于中央抑或地方。宪法虽未对此作明确规定,但按照宪法第一百二十五条“各省得自制定省自治法”的规定,附属于省自治法之省议会议员选举法自应由制定省自治法之机关制定。但提案人认为,多数省区并不具备组织自治法会议的条件,且各省省议会会期大多届满,无法制定省议会选举法,“而各省立法机关又不可一日中断”,故提出该项法案[14]。一些议员欲省自治法成立,甚至有恢复县议会的主张[15]。4月9日,参议院召开会议,会上展开激烈讨论。争论的焦点在立法权的归属上。意见未能统一。后经表决,议定将该法案交付法制股审查。
(三)反对政府对“金佛郎案”的处理,并就该案质问政府。“金佛郎案”在中国政坛早已激起波澜,在舆论的强烈谴责下,主张接受法国要求的外交总长黄郛被迫辞职[16]。曹锟当上总统之后,迫于列强压力,曾打算绕过国会,通过秘密谈判承认此案,因遭到国会议员的反对和质问,未能遂愿。1924年2月8日,各国公使联合驳复中国方面拒绝各国关于“金佛郎案”处理办法的照会,对北京政府进行恐吓与劝诱。曹锟为寻求各国支持,乃密电各省直系军阀通电赞成政府承认“金佛郎案”,并企图收买议员通过此案。结果遭到国会参、众两院议员的反对和质问[17]。
国会议员从两方面对政府进行了抨击:一、指出政府若承认“金佛郎案”,“在政治上说,是卖国行为”;二、强调政府对国会要求总理及国务员出席国会会议接受质询置之不理,“在法律上说,是违法行为”[18]。为寻求问题的根本解决,国会议员坚持政府必须出席国会并就此问题接受质问,主张“以后本院开会一次,即咨催一次,非出席不可,……不能听政府始终如是之违抗宪法也”[19]。在国会议员的压力下,新任国务总理孙宝琦到参议院对政府行为作出解释,表示“绝无承认金佛郎之事”[20],此案方暂时搁置。
(四)提出《片马救济建议案》咨达政府。片马问题是中、英两国外交上搁置多年的悬案。早在1894年,中英双方就开始为片马问题展开交涉。1911年,英国殖民者不顾成约,强占片马[21]。民国以还,中国政局动荡,片马问题虽经数度交涉,一直未能解决。参议院认为片马问题关系重大,故重提该案。提案人认为,解决片马问题须从外交和内政两方面入手。外交方面,片马交涉应根据光绪二十年中英续议滇缅条约第五款,向英方索还被强占的北丹、科干、孟连、江洪各地;滇缅界务须重新勘定,以保全领土主权。内政方面,主张设立边务督办,实施屯垦,以阻止英人由片马入藏;滇西各属土司宜改设县治;滇西应另设行省,省会设在大理[22]。议案提出后,得到多数议员支持。1924年2月18日,议案在参议院表决通过并咨达政府[23]。参议院的议案,受到政府和社会舆论的重视和支持,加上当地民众武装抵抗,1926年英国被迫承认片马属于中国[24]。
上述议案的提出表明,国会议员特别是非政府派议员在曹锟贿选之后一年多时间里,为履行国会的立法监督职能,曾做出努力。一般而言,国会就外交问题发表的意见大多产生了一定效果。片马问题的初步解决和促成“金佛郎案”搁置就是显例。但国会就内政问题发表的意见则收效甚微。一个重要原因在于,国会内部党派构成变化,主要派系已基本为政府控制,失去了原先的制衡机制,反对派难以继续对政府实施有效监督。《参议院审判规则案》没有顺利通过就明显受到这一因素制约。当时,参议院会议已表决将议案交法制股审议,但法制股多次召开选举委员长会议,均因人数不足而流会,该议案的审议因此搁置。据时论分析,这一结局的造成,与参议院弹劾国务员王克敏引起政府不满,支持政府派的宪政党议员多不愿出席有关[25]。
国会在内政问题上难以发挥立法监督作用,表明其职能已严重削弱。而国会议员自身的缺陷也在此时充分暴露出来。以参议院为例。由于内部没有约束机制,每次开会,都有众多议员迟到、早退、缺席。一些议员到会,只是为了领取“岁费”,报名之后,便提前退席。以致秘书厅不得不采取发放“出席证”和“支付证”的办法,以维持开会人数[26]。有时出席人数不足法定的三分之二,秘书厅做了手脚才使会议得以召开。社会舆论因此对议员的人格表示蔑视,一些正直的议员也深感痛心,主张取消“两证”。为此参议院多次开会研究办法,均因担心与会人数不足而不能决断[27]。国会运作到了靠支付“岁费”来维持的可悲地步,其前途命运,可想而知。
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