地方意识兴起与中国政治的区域化
清季以还,中央与地方的关系一直是政治家深感棘手的问题。清末实施立宪,地方成立咨议局议决地方事务,使乡土观念本来就很强的国人愈发看重地方利益。武昌起义发生后,各省以宣布“独立”的方式响应,事后虽建立了临时中央政权,但各省的“独立”已显示出地方意识的潜滋暗长。民国肇建之初,因袁世凯北洋势力强大,中央积极有为,地方势力暂时受到压抑,没有多少表现自身意志的机会。袁世凯死后,北洋集团分裂,强大的中央政权不复存在,地方政权在很大程度上得以自行其是,呈现出类似“五代”时期的分裂局面,而掌握中央权柄的军阀政客又不甘心政权虚设,极力奉行不同形式的“统一”政策,致使中央和地方的关系呈现极其复杂的局面。
1923年10月,曹锟以贿赂当选总统,使本来就存在的中央与地方的紧张关系进一步恶化。且不论不承认曹、吴统治合法性的奉张、浙卢、皖段和广东国民党政府(曹、吴将他们视为“地方”,力图将其纳入统治的范围;他们却自视为“敌体”,试图取而代之,根本就没有将曹、吴政权视为中央政府),就是暂时聚集在直系麾下的各省军阀,亦各自为政,不听中央使唤,地方与中央的离心倾向十分明显。
为了安抚内部,同时为了对付东北及西南等方实力派,就任之后,曹锟即“重以职权”,将酝酿多日未决的直鲁豫、两湖、苏皖赣三巡阅使分别让吴佩孚、萧耀南、齐燮元担任,加上同年任命的热察绥巡阅使王怀庆,闽浙巡阅使孙传芳等,直系的统治区域实际上已形成“列土分封”的局面[1]。
在这种情况下,中国政治表现出明显的区域化特征。每个巡阅使都力图对中央行政具有一定的支配权,也就是说,他们都希望成为政权中枢的主体。但在自己的统治区域内又独自构成一个政治、经济及军事单元,彼此为发展势力而争夺,各自确定势力范围。1924年直系统治范围内的吴佩孚、齐燮元之争即凸显了这样的特征。《甲子内乱始末纪实》的作者分析说:“吴氏握有黄河流域,而扩其实力于长江上游,日为武力统一之计划,对西南做功夫,谋粤、谋川、谋湘,到底不懈。齐氏以后起之人,欲加吴而上之,故年来对闽对粤下功夫不少。前此王永泉在闽,齐为援助,今又谋利用孙传芳,而陈炯明方面齐亦与往来,匪伊朝夕者。其欲与吴平分西南之功业所不待言,而其对浙计划,则一面谋扩张长江上游之势力,以与吴抗衡;一面有以今之反直者为浙与奉,奉事吴任之,而急切不能下手且奏功较难,齐遂欲先取两浙,自建大功,而又成于吴氏取奉之前,以为驾吴而上之计。江西一隅既划入彼之巡阅区内,亦欲实行统一,以与吴氏属下之湖北划一鸿沟。此齐不甘居吴下之雄心,即吴之所大忌也。”[2]
第二次直奉战争之后,曹锟统治被颠覆,段祺瑞在反直三角同盟的“拥戴”下登上临时执政的位置,中央与地方的关系进一步变化。这时,段祺瑞已丧失早先所具有的军事政治实力,拥戴他的各方也没有一方像吴佩孚对待曹锟那样有着至少能尽其“愚忠”的“臣属”的自我定位。所谓“非段莫属”的表态很大程度上乃各方相持不下时达成的妥协。因而段祺瑞当上临时执政之后,很快就发现自己处于类似他人政治傀儡的尴尬地位。段具有政治抱负,当然不甘受人支配,曾竭尽全力确立中央政权的名份与地位。召开善后会议就是他整合北洋各派系使之重新纳入自身权力体系的一次努力,但未著成效[3]。此后段氏只得依靠实力派之间的“均势”来维持统治,这使中央政府进一步丧失了对地方政权的支配力量,形成中央权力弱小而地方权力偏大的政治格局。
在此政治格局下,中国的政治权力重心发生转移,北京所具有的俯视天下的崇高地位迅速下降,国内政治家对它的重视程度远不如前。过去北京乃京师重地,是中国政治权力的重心所在,一切上升性的社会流动都指向北京。到北京去的人总不免怀着某种“朝圣”心态,历朝历代的“觐见”制度,就是利用臣民对于“圣上”和“京师”的敬畏而制定的。然而这种状况在几年间就变成了昔日的辉煌,20世纪20年代的北京已经暮色笼罩,紫禁城更是夜色惨淡。唐绍仪1924年11月27日的一次谈话清楚地说明了这一点:“北京所发生之事实,于全国无重大影响,北京乃一隅,而非全国,且不能统治全国。当今急务,在乎联合各省成就一种结合,庶日后渐能遵从合宜之当轴。历来北京政府从未为此,且亦未尝图及,不过推翻某某军阀,迎入某某军阀,以暴易暴,徒事激起内争而已。”[4]
与北京地位下降相对应的是地方在国家政治中发言权的扩大。其中东北地位的上升尤为引人注目。控制东北的奉系原先不过是直系旁支,第二次直奉战争之后,一跃成为最大的实力派。张作霖在战后虽曾表示,“既〈负〉助段氏出任以收拾时局之责,则三省之取消独立,服从中央,是当然之事”[5],并作出返回奉天,避开政局中心的姿态。但他对中央政局的操纵控制是路人皆知的。首先是派奉军入关,并指示高维岳统帅的第七师进驻北京,名曰“拱卫京师”,实则要挟中央[6]。其次是对中央财政实施监督控制。先拟改组财政中枢,以熊希龄担任财政总长,未成;又以东北“某案”为借口,提出收回巨额现款的要求,甚至向中央提出“彻查收支”的恐吓,迫使财政总长李思浩托曹汝霖“携带财政部帐簿赴奉”,说明情况,以求奉张谅解[7]。加上早先就已存在的对于中央的“司法独立”[8],事实上出现了东北可以干预中央,而中央却不能反过来过问其境内事务的局面。邓如琢通电指责奉张“挟执政以令藩封”[9],堪称言中窾要。
其他地区的实力派亦纷纷实行与中央若即若离的区域性统治,所提口号体现了强烈的地方意识。例如,孙传芳曾以“尊重浙人公意”为由,提出“保境安民”的口号。作为地方建设的一部分,孙传芳还雄心勃勃地提出了“大上海计划”,要将租界之外的上海地区建设成一个可供其他地区效法的“模范城市”以及远离国内战火的“非战区”[10]。在四川,至迟在1926年,青年军人及知识界人士提出的“川人治川”口号得到了实现。“虽然不能说四川人完全统治了自己的省份,但至少那些掌权者都是四川人。自治理想已成为现实:四川出生的领袖确实掌握了本省事务,并且将这一权力行使近十年之久,尽管这并不意味着四川已从中国的国家政治中正式退出”[11]。担任西北边防督办的冯玉祥,此时亦积极致力于筹划地方建设,奉行“大西北主义”,力图将陕甘建成独立行使权力的区域[12]。一些地方实力派为寻求统治的稳定,要求各方严守疆界,公开提出“人不犯我,我不犯人”的口号[13]。更有甚者,由萧耀南、岳维峻等发起召开的旨在洽商“联防”的鸡公山会议,打出“保境安民”的旗号,居然被北京国务会议视为“宗旨正大”,主张“不必干涉”[14]。
作为中国政治区域化的重要表征,政治权力分配上的地域排他性也逐渐凸显,一些实力派人士提出的“由某省人督某省”的口号开始在较大范围内被接受。北京政变不久,陕督刘镇华即致电段祺瑞,请调河南,而以胡景翼督陕,其理由是自己为河南人,胡为陕西人。另外,李景林继王承斌督直,亦以其为直隶人。张作霖派张宗昌赴山东接受德州兵工厂,因张宗昌系山东籍,故张作霖决定以之督鲁[15]。这种观念甚至在孙中山身上也有体现。在与方本仁争江西时,孙派江西籍的李烈钧“回赣”主持军政,理由是李与“赣中诸将甚稔”[16]。这表明他多少认同(或是有意识地利用)了当时人们的地方意识。这种“由某省人督某省”的主张及其在政治中的实施,对旨在加强中央集权、避免因裙带关系而产生政治腐败的传统“避亲避籍”制度,是明显的突破,它有利于地方势力的增强,却进一步削弱了本来就软弱无力的中央对地方的控制。
一些有“问鼎”之志的“地方政权”完全独立于中央之外,更加剧了这一时期政治区域化的特点。广东是在1925年7月1日宣布成立“国民政府”的,虽然在此之前,它“没有明明白白与北京脱离关系”,实际上仍然处于“地方政府”的地位[17]。但是,广东政权在政治、经济及军事上已经完全自行其是。此后直至1926年北伐之前,国民政府都一直致力于两广地区的建设,使该地区在事实上脱离了中央政府。顾敦��说,当时“不但独立各市,在事实上都脱离中央政府的关系,而以省政府为最高的监督机关,在法律上也进一步取得同样的地位”[18]。这种说法,可以通过段祺瑞担任临时执政之后一年多时间里的政治状况,得到证实。
随着地方势力日益强大,中央权力逐渐被抽成真空。此时,严格意义上的中央军权已不存在,掌握军权的是分散各地的实力派。陆军部和海军部不仅没有直接统辖的军队,对各省军队也没有调度指挥权。孙中山指示李烈钧不就执政府的参谋总长职而争江西地方职务[19],充分说明中央军事职能部门在地方实力派人士心中的地位。
地方权力的分配也体现了实力派的操纵控制,争执异常激烈。像苏、直、豫、鲁、赣等省军民两政长官的任命,与其说是中央的安排,不如说是地方实力派意志的体现。更有甚者,一些地方实力派无视中央,自我委任,陈调元宣布自任苏督,王桂林宣布自任江苏省长就是典型事例[20]。在财政方面,地方更是自行其是。1925年1月,段祺瑞通电各省,要求务于旧历年内酌解款项至京,以济中央要需。除了山西的阎锡山汇解60万元,山东的郑士琦承诺“即解数万”之外,多数省份对电令都置之不理[21]。不仅如此,地方实力派还纷纷截留本应交纳中央的税款,段政府虽甚为不满,却无计可施[22]。到了这年年底,财政部穷敝到了连“一百元之款亦不能开出”的可悲地步[23]。
中央政府处于虚置状态,国家政局遂以地方实力派的意志为转移,直接受到地方的支配。在北方,近两年的时间里政治的焦点都集中在张作霖与冯玉祥的关系上。冯玉祥为反张而运动郭松龄倒戈,同时欲与吴佩孚捐弃前嫌,共谋大计。出于“非倒段释曹,不足以迎合吴氏而得其欢心”的考虑,冯采取了包括政变在内的一系列“倒段”措施,殊不知却促成了奉张与旧直系的“合作”[24]。在南方,则有孙传芳起兵讨奉。这两起事件,使标榜和平统一的段祺瑞执政府威信扫地。萧耀南鉴于段不能继续利用,对于吴佩孚不再继续排拒,吴遂得以从岳州而至汉口,在查家墩设立“讨贼联军总司令部”,借此东山再起[25]。之后,直系政客形成“拥曹”与“护宪”两派。吴派政客提出“大帅所在,即中央所在”之说[26],使原先就复杂的中央与地方关系更加复杂化。吴佩孚采纳护宪之说,与张达成“吴不拥曹,张不戴段”之约[27],于是形成冯玉祥和奉张都不再拥段的局面。显然,北京政变后两年的中国政局,都是在地方实力派的操作下发生变化。本应在政治上“执牛耳”的临时执政段祺瑞,此时只能依违在各地方实力派之间,作需要他人驱动的木偶式的政治表演。
如果说,19世纪末,中国的地方主义是一种“分”在客观上有利于“合”的“中央方向上的地方主义”(center oriented regionalism)[28],那么此时的地方主义显然已经偏离了以前具有的“中央方向”。这使政局呈现极为动荡不稳的状况。大局变化的周期由民国初期的三四年变成两年甚至一年[29]。段祺瑞很快陷入统治困境。执政不到两个月,便有人将其与徐世昌相比,指出段氏“已入十年东海境地”[30]。时论也将北京政府视为“世界政治史上……最无权能之政府”[31]。以后段的处境越发困难。从1925年下半年开始,北京频频发生民众“驱段运动”,地方实力派尤其是南方国民党人开始利用时机,以实现自己的目的[32]。“三一八”事件之后,段祺瑞的执政府统治更加穷途末路,中国事实上已处于无中央政府状态,成为地方实力派的天下。1926年4月20日,临时执政府统治宣告终结。
段祺瑞临时执政府被推倒之后,张作霖、吴佩孚暂时保留了临时执政府的统治形式。北伐前夕中国的政治格局,就派系而言主要有奉张、冯玉祥及其国民军、重新崛起的旧直系,以及占据两广的国民党系四支力量的对垒;就政权而言,除了由颜惠庆主阁、被奉张操纵的“中央”政府之外,尚有江苏的孙传芳政府、武汉的吴佩孚政府、湖南的赵恒惕政府,以及广东国民政府等多方政府、多种政治力量。经过一年多时间的养精蓄锐,广东国民政府逐渐巩固了后方,力量壮大。而北方军阀则在频繁的战争中消耗了实力。南北对峙的局面再度形成。此时,北方政局之支离破碎,达到民国以来最甚程度,这为国民政府北伐的成功,提供了有利的外部条件。“盖不待北伐军起,北洋军人政府,已自行瓦解矣”[33]。
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