直奉战争“善后”问题的提出
第二次直奉战争以直系的失败、反直军事同盟的胜利而告结束。从某种意义上讲,直系并非败在军事上,而是败在政治上。若从单纯军事上观察,江浙方面卢永祥的实力,实不足与吴佩孚较量;东北的张作霖较之直系亦略逊一筹;而广东方面相隔遥远,且因陈炯明及商团叛乱,有后顾之忧,一时也难抽出多少力量北伐。直系之败实败在冯玉祥的倒戈上,而冯之倒戈,在很大程度上是出于政治原因。直奉战争这种出人意料之外的结局,宣告了“武力统一”的中止。随后,以政治手段谋求战争“善后”问题的解决提上了议程。
北京政变之后,反直军事同盟取得胜利,但直系的军事力量并没有被歼灭。冯玉祥入京后,段祺瑞念北洋旧情,对曹、吴的处置难免手软。盖段之对吴,本主不为己用,但得彼表示拥护即可罢手,“有谓段顾全北洋统系,欲抚直系残部为己势力,以图国力之均势者”[1]。故吴佩孚虽败走,但仍手握重兵,“长江势力未损秋毫”,不久即成卷土重来之势[2]。而奉、浙、粤三角同盟在对直军事结束之后,内部矛盾急剧上升。广东方面亟欲将统治区域扩大到江西等省,这与段祺瑞分割地盘的初衷相忤。奉系企图染指苏、浙,又与卢永祥的利益发生冲突。冯玉祥虽然控制北京,并推出黄郛摄政,但冯与奉张有着尖锐矛盾。国民军势力逊于奉军,这使冯处于张作霖的军事压力之下;但国民军控制着北京,加之得到广东方面的响应,因而对奉系直接控制中央政权造成一定阻碍。冯、段之间也存在矛盾。“段于地方势力久已根绝”,“非冯之所重”[3];而段则利用奉张与国民军的矛盾压制冯,黄郛摄阁为许世英取代,即为明证。被推到政治前台的段祺瑞与奉张亦存在利益冲突,所谓“张作霖与段干木貌合神离”[4],应为符合两者关系实际的观察。段既与冯、张不协,又缺乏实力,只好“听信目光短浅之策士所谋,欲在‘冯、张均势’之下,维系中央体面,以图自保”[5]。虽然“冯、张均势”未必真正存在,但彼此制约则是事实。在这种特殊形势下,任何一方要用单纯军事力量来解决时局纠纷,实现“武力统一”,均难操胜券[6]。
在武力自身不能统一的情况下,要实现武力统一自然成问题。而武力自身不能统一的原因,在于袁世凯之后陷于四分五裂的北洋派“决不愿见其中有一人,势力特别强厚,将有支配全国之势。若为此兆,则必先群起暗中结合,谋有以推倒之”[7]。是以主张“武力统一”之军阀,屡致颠仆。段祺瑞如此,曹锟、吴佩孚也是如此。武力统一政策失败之后,段祺瑞曾表示,“纷争既久,渴望统一,革命告终,宜有建设,亦即全国憬悟,心同理同矣。而历年屡试屡败之武人主义,心劳日拙之命令政策,愚者犹知其不可,与此而欲改弦更张,别辟径途,以挽末流之失,用成中兴之治。则舍会议解决而外,无他道也”[8]。冯玉祥亦有所觉悟,他在给段祺瑞的信中写道:“当代军人,非有真正之觉悟,不能祈向真正之和平,即无由措国家于治理。觉悟维何?即武力终不可恃,当艰苦卓绝,就民治痛下功夫是也。”[9]就是“野心甚炽”,暗中积极备战,“仍思继承吴佩孚之武力政策”的张作霖[10],对于“和平统一”主张,亦不便公开反对。
从政治运作角度分析,倒直的胜利乃奉张、浙卢及粵孙三方联合加上冯玉祥倒戈的结果。此役既以数方合作而获胜,善后问题当然只能由各方共同协商解决。从段氏个人的处境来讲,他能够受到各方“拥戴”,除了再造民国“元勋”的旧招牌外,主要还在于他体验了“武力统一”政策的失败,且已丧失实力,除实施“和平”之道外,别无选择。《申报》特约评论员的文章写道:“段祺瑞之被推(戴)也,则以标榜和平之故。以各方信其前此武力之失败,足以醒其(武力)统一梦之故。则段之不能再谈武力统一,非独以道德信段,实亦于事实可以信段也。”[11]“段在今日,可谓毫无凭藉,其部下只有德州胡翊儒之一旅,兖州吴长植之一旅,为心腹军队”[12]。失败的教训与无实力以为凭藉,使段不能不选择政治解决的方案。当时王士珍曾规劝段说:“君之得各省之拥戴者,以不拥兵也;国民军之受人民欢助者,以标榜和平也。长江及吴既尊重君,君宜摒除武力,则统一可期。”[13]此时已经“手无寸铁”[14]的段祺瑞,岂能不听从王士珍劝告。这是其召开天津会议,主张以和平方式解决直奉战争善后问题的重要原因。
善后问题在吴佩孚乘舰出走之后很快被提上日程。当时最为迫切的问题,一为收束军事,一为整理财政。军事问题虽因“均势”之出现而暂无在全国范围内重开战火之虞,但局部冲突仍难以避免。问题的关键在于未形成各方认同的权势中心,虽直奉战争结束,却未实现统一,重启战端的可能性依然存在。
财政问题更加棘手。1924年,像在其他许多方面一样,战争的费用也标志了一个分水岭。盖此前的战争,参战人数有限,敌对活动持续时间一般较短,且往往在战后有一较长的和平时期。但1924年以后,战争连续不断,规模亦不断扩大,军费支出急剧上升,在地方及全国岁入中所占比例已经高到国家经济不能支撑的地步[15]。然而,地方军阀割据称雄,各自为政,要解决如此拮据的财政问题,极为困难。盖各地军阀为谋自身的发展,均以扩军为手段。兵多,必致军费增多;而兵多则战事必频,战争费用亦必剧增。财政上“入不敷出举债养兵”的状况在分裂割据的形势下是不可能解决的,故解决财政问题的先决条件为实现统一。
此外,执政府与地方的关系,国家的和平建设与发展,以及倒曹之后新中央政权的外交承认等问题,在在需要及时解决。在此情况下,决定出山的段祺瑞,于入京之前发出“马”电,标举宗旨,提出召开善后会议的政治主张。电文如下:“共和肇造,十有三年,干戈相寻,迄无宁岁。驯至一国元首,选以贿成,道德沦亡,法纪弛废,诛求无厌,户鲜盖藏,水旱交乘,野多饿殍。国脉之凋残极矣,人民之困苦深矣。法统已坏,无可因袭,惟穷思变,更始为宜。外观大势,内察人心,计惟彻底改革,方足以定一时之乱,而开百年之业。……现拟组织两种会议:一曰善后会议,以解决时局纠纷,筹备建设方案为主旨,拟于一个月内集议。……二曰国民代表会议,拟援美国费府会议先例,解决一切根本问题,以三个月内齐集,其集会会章,俟善后会议议定后,即行公布。”[16]
1924年11月24日段祺瑞入京就职,宣言于一个月内,召开善后会议,解决与时局相关的一切重要问题。随即谕令临时法制院院长姚震草拟《善后会议条例》,并在吉兆胡同宅邸召开专员会议,就有关问题进行商议。会议就善后会议组织大纲草案展开多次讨论。其间经历反复,系因“天津方面之某实力派,对于草案之第二条所定委员资格一项,提出修改意见,拟将该条第二项(该项原文为‘民国十二年大选守正议员互选十人’)根本推翻,不承认拒选议员有列席之资格,并主张以此次讨伐贿选之各军首领,作为委员资格之一”[17]。最后达成妥协,在条文中取消了拒选议员的列席资格,但实际上仍准参加,其办法系由拒选议员互选十人,由执政聘任[18]。
与此同时,按照12月2日阁议,善后会议组织大纲须待孙中山同意后公布[19],许世英遂将草拟的《条例草案》送往天津,呈孙中山“核阅”。孙未置可否。12月20日,经过修改的善后会议条例提交国务会议讨论[20]。23日,送交孙中山审阅的《条例草案》携回。当天下午五时,北京吉兆胡同段宅召集会议,与会者有善后会议筹备处长许世英与各部部长及林长民、汤漪、朱深、曾毓隽、姚震等。会议由段祺瑞主持,讨论修正《善后会议条例》,主要就善后会议权限及列席代表资格进行磋商。
会议最后商定《善后会议条例》十三条。第一条阐明了“解决时局纠纷,筹议建设方案”之会议宗旨。第二条规定了会议之人员构成:“一、有大勋劳于国家者;二、此次讨伐贿选制止内乱各军最高首领;三、各省区及蒙藏青海军民长官;四、有特殊之资望及学术经验,由临时执政聘请或派充者,但不得逾三十人。”第五条对会议“应行议决事项”作了如下规定:“一、国民代表会议之组织方法;二、关于改革军事事项;三、关于整理财政事项;四、其他各案由临时执政交议者。”其它各条分别对会期、会址、议长副议长之选举、出席及投票之有效人数、秘书处之设置、议事细则等作了规定[21]。
12月24日,段政府以孙中山未表示反对为由,将《善后会议条例》明令公布。
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