善后会议正式召开及通过的主要议案
经紧张筹备,善后会议于1925年2月1日如期开幕。会场设在以前的总统府大礼堂。上午10时许,俄大使馆参赞伊凤阁、美国使馆参赞斐克、英国使馆参赞台克海、法国使馆参赞韩德威、德国使馆参赞师谋、日本使馆参赞岩持成见等二十余人,“各以私人资格至会参观”。另有英、日、法及中国新闻记者若干人赴会采访。10时30分左右,段祺瑞着大礼服莅会,随同与会的有侍从武官长卫兴武、执政府秘书长梁鸿志、军务厅长张树元、编译处主任吴南如等。内务总长龚心湛、财政总长李思浩、海军总长林建章、司法总长章士钊、外交次长沈瑞麟、教育次长马叙伦、农商次长刘治洲、交通次长郑洪年等先后到会,签到会员共八十六名[1]。
10时50分,善后会议正式开幕。西藏民政代表朱清华建议推举赵尔巽为临时,主持开幕式,获大会通过[2]。会议首先由许世英报告筹备经过,接着由段祺瑞及内务总长龚心湛分别致颂词。[3]颂词致毕,由赵尔巽致答词。上午11时零5分,开幕式结束。
同日,段祺瑞发表《建设宣言》,分发各会员并电达全国,提出“彻底改革中华民国之程序”。《宣言》重申“马”电提出的由善后会议解决时局纠纷,共谋和平统一,以及由国民会议解决一切根本问题的主张;申论了辛亥革命的意义,革命延长导致的危机,制定国宪促成省宪,善后会议与统一,国民代表会议与制宪,以及建设责任等问题[4]。
2月3日下午,善后会议召开第一次谈话会,代表邵瑞彭建议先起草议事细则,再开正式大会。会议遂指定熊希龄、林长民、杨永泰、薛笃弼、汤漪、黄郛、胡适等七人为起草员,专司其事[5]。因善后会议已开幕,而各省区军事行动并未完全停止,这与善后会议解决时局纠纷、筹议建设方案的宗旨不相符合,经邵章提议,由与会74名代表签名,向政府提出意见书,请段执政于会议正式开议以前,“明令全国,所有各方一切军事行动,及其他敌对行为,均须完全停止。各方如有争执意见,均应由各方正式提出善后会议,听候解决,不得擅用武力,以滋纠纷,而长祸乱”[6]。
这次谈话会,与会代表仅七十七人。后经政府方面极力罗致,到9日召开预备会议时,列席代表达一百一十九人,已足法定人数(当时会员总数已增至一百七十人,三分之二法定人数为一百一十二人)。至13日召开第一次大会时,因国民党人马君武等到会,出席人数增至一百三十二人(会员总额此时已增至一百七十五人)。大会通过议事细则,推举赵尔巽为议长,汤漪为副议长。善后会议遂得以按照议程,渐次进行[7]。
善后会议从2月1日开幕,到4月21日闭幕,断断续续进行了两个多月。除去休会,正式会期为五十天。其间共召开大会二十二次,谈话会两次。会议共收到临时执政府提交的议案十四件,会员提议案二十五件,会员修正案六十二件,意见书三十一件[8]。正式列入议事日程的议案为十五件,其中两件在会议期间由提案人申请保留,三件被撤销。有关国民代表会议的议案和修正案单列,共十四件,列入“交付审查各案”一类[9]。会议主要对收束军事大纲案、国民代表会议条例草案和整理财政案进行了讨论。
(一)收束军事大纲案
段祺瑞政府最初提出的军事方面的议案为《整理军事大纲案》,该案被列入2月19日召开的第二次大会议事日程。但是会议秘书处分发的提案仅为《最近全国岁入数目与军费支出之比较表》[10],并无议案本身。陆军部次长贾德耀在呈表时称,向善后会议呈递此表之目的,是为了“定将来议案之范围,而为讨论之标准”,显然也未视之为“议案”。故开议之后,即遭到林长民、张仁等代表非议。认为《整理军事大纲案》与该《比较表》,“标题与内容,完全不合,无从讨论”,且“观比较表之内容,多半根据民国八年之预算,而民九、民十一与民十三,三次皆发生国内战争,经此种变故之后,其军额军费两者之变动,当不可究诘,故此表仅可作为参考,不能作为准据”,建议将此“提案”暂时保留,俟政府提出具体议案,再付讨论。
因遭到非议,执政府不久又提出《收束军事大纲案》[11]。其纲要如下:(一)根据财政状况量入为出制定军费之标准;(二)依民国八年预算案以岁入三分之一之比例为军费;(三)暂定全国兵额为五十万人;(四)设立收束军事委员会,按上列各条,妥议办法,次第施行[12]。执政府以“理由书”的形式对大纲作了若干说明。关于军费标准之确定问题,“理由书”指出,各国财政收支,皆以量入为出为原则,中国财政状况恶劣,若不确定标准,将军费控制在一定范围,必然增加国民负担,窒碍难行[13]。
从3月3日召开第五次大会开始,与会代表就《收束军事大纲案》和朱清华提出的《整理现时陆军国防案》等议案展开讨论。到召开第七次大会时,部分与会者以“整理各案之手续”未能完竣为由,提议休会,以便利用一段时间,就有关问题进行协商。此时会议进行弥月,原定会期已满,经研究决定休会两周,并延会二十天。
休会期间,与会代表改以谈话会形式继续就整理军事案进行讨论。鉴于执政府已提出军事整理委员会组织条例与财政整理委员会组织条例,准备成立收束军事与整理财政机关,与会者认为下一阶段的会议只需讨论通过两委员会组织条例,“将来一切关于军事财政之案件,可由该委员会议决”,并建议将会员分为法制、军事、财政三组,分头进行。又因有关军事议案和修正案需相互容纳,谈话会决定由原提案人与修正者及自由认定之会员负责整理军事各案。
3月31日复会后召开的第八次大会集中讨论了有关军事各案。按照议程,需要审查的议案包括执政府提出的《收束军事大纲案》、《军事整理委员会条例草案》,以及会员提出的议案及修正案共十七项。因议案众多,且交叉重复,张凤翙等建议将各案合并,分为两类,以执政府提出的《收束军事大纲案》、《军事整理委员会条例草案》为“讨论之标准”,融汇各修正案。然而,讨论中意见歧出。西南代表反对将军事纲要并入军事善后委员会议案,但林长民等认为“会议有规定军事善后纲要,并有规定军事善后委员会组织条例之必要”。东三省代表对此不满,“相率退席”,致使会议不足法定人数。为应付局面,许世英请王士珍出面调停,未能奏效。嗣由邵章提议将有关收束军事各案,作为“大体成立”,合并审查表决,终以多数通过[14]。
4月2日,大会召集军事专门委员审查大会讨论之相关内容,并指定11名委员组织特别审查会。3日,特别审查会将全案审查完毕。4日复开审查大会逐条议决审查修正理由。4月15日,召开第十八次大会,决定将军事各案合并讨论,将合并后的议案改名为《军事善后委员会条例》,经逐条审查表决,条例获得通过。条例共十六款,确定了军事善后委员会的组织、应行议决事项、议事程序、会期、财政委员会召开联席会议的方式、事务处的设立等。然而,究竟怎样确保军事善后委员会解决收束军事的问题,会议并未讨论。事实上,在与会各方各自为政、政治军事力量重心尚未形成的情况下,即便会议作出有关规定,也难以解决军事善后问题。从这个意义上说,善后会议只是将军事善后这一难题,移交给了段政府拟成立的军事善后委员会,至于该机构能否完成会议赋予的使命,也就无暇顾及了。
(二)整理财政案
财政是执政府亟待整理解决的重大问题。因历经战乱,中央及地方财政已陷入严重困境。各省岁入之状况,由民国八年“全国岁入数目与军费支出之比较表”所列数据中,各省军费占了全国岁入之56.9%,财政入不敷出的省份多达十七个,可推知大概。中央财政状况因地方截留等因,极显拮据。就在善后会议开会期间,据段政府方面透露,“各机关各军队新欠旧欠,统计已有七百余万元之巨”[15]。当时舆论批评政府“恃债为生”[16],实则连债也无可依恃。为解决燃眉之急,段政府拟发行2000万元“十四年八厘公债”,但发行之时,却因担保、利息、折扣等问题,屡遭反对。最后通过强摊各银行勉强发行出1500万元公债,但可以用作政费的只有620万元[17],而这笔款项尚不够还清政府的新旧欠款。正是在这样的背景下,整理财政的问题提上了善后会议议程。
整理财政案在2月27日召开的第四次大会上开始提出讨论。最初的议案共九项,皆由临时执政提出。在第九次大会上,该九项议案被归并为《整理财政大纲案》与《财政整理委员会条例草案》。另外,会员熊希龄、李垣、任可澄、钟才宏、邢端、周钟岳等先后提出新议案或修正案七项,也一并加以讨论。财政总长李思浩到会接受质询[18]。初步讨论之后,议决交财政专门委员会审查。专门委员会在接到议案之后即开审查会,并依议事细则规定,指定七人开特别审查会审查。结果议定以段政府提出的两案为纲领,将各修正案中相关内容归并其中,其不能归并者另立一类,以免重复。会上各方争执不休,虽多次集议,均未获结果。
直到善后会议召开最后一次大会,才对这一问题作出裁决。鉴于讨论军事善后委员会条例时,系将军事整理大纲及军事整理委员会条例并为一案讨论,会议决定将整理财政大纲案,并入财政整理委员会条例。会议对议案逐条讨论,最后将全案表决通过。所通过的《财政善后委员会条例》共十六条,规定了委员会的组织形式。委员会由财政总长、交通总长、审计院长、税务督办、烟酒事务督办、盐务署长、各省区军民长官,以及由临时执政派充之“具有财政学经验”者十至十六人组成,设委员长一人,副委员长二人。条例还规定了委员会的“应行议决事项”及议事程序。
被并入该案的《整理财政大纲草案》提出了整理财政的基本设想,内容包括:(1)根据量入为出的原则,就现实收入实数支配用途;(2)编制中央暂行概算,方针为:收入方面须专列属于中央的款项,支出除国债之外,以民国八年度预算为标准,所有各机关经费八年度预算已列者,参照该年度预算办理,其未列者按照现行实支数目分别核减;(3)调查各省区财政状况,作为编制新预算之预备;(4)公布历年财政状况,及临时政府每月实收实支状况;(5)筹划裁减军费;(6)筹备划分国家地方税收及国家地方之支出;(7)商定中央与各省区协解款项办法;(8)统一国库,整理币制;(9)整理内外债款,并宣布历年所欠内外债确数及用途;(10)筹备裁厘加税;(11)厘定财政暂行法规[19]。
从内容上看,善后会议通过的财政议案是比较全面的,涉及国家经济生活的主要方面,指出了解决国家经济困难的关键所在。例如,议案特别强调财政之“公开”。这是针对民国以来“纷争不已,其重大原因,莫过于财政不能公开。握有财权者,事事不敢公开;希望握财权者,每借口财政不公开,为争权之利器。所以公开二字,实为整理财政之重要关键”的现实特别强调的原则,值得注意。
另外,条例规定财政善后委员会成员包括“各省区军民长官”,也十分瞩目。最初政府提出的议案与会员提出的修正案,均规定财政整理委员为“民政长官”。后来考虑到各省区财政之收入支出,均与军政有关,“既欲期整理财政方法通行,即不能不使军事长官与闻”[20]。然而民国以来中国财政混乱,很大程度上正是“军政长官”所造成。要整理财政,从根本上说,就应改变军人干预财政的现状。善后会议无法改变这点,却迁就现实,寄希望于本不应该掌握国家财权的军人与之合作,自然事与愿违。
(三)国民代表会议条例草案
国民代表会议是段祺瑞政府标榜用以制定宪法,解决根本建设问题的重要会议。按照段祺瑞的说法,召开善后会议只是为了治“标”,而国民会议则是治“本”。故对于列入善后会议议程的《国民代表会议条例》,与会者十分重视。但是,由于理念差异和利益争执,国民党在会议即将召开之时,宣布抵制善后会议,并号召国民组织召开国民会议以制宪,这就将国民会议与善后会议置于截然对立的位置。另外,已经参加善后会议的人,由于政治立场不同及所代表的派系差异,在会上也都各执己见。这种政治上的差异在讨论国民代表会议条例草案时充分表现了出来。
《国民代表会议条例草案》是由临时政府法制院起草,以段执政的名义提出来的[21]。会议进行中,不断有会员提出修正案。截至3月16日,已收到张凤翙、汪声玲、江亢虎、于宝轩、那彦图、王运孚、胡适、赵从轺、顾鳌等提出的修正案十二件[22]。从第二次大会到第二十一次大会,会员倾注精力对该条例草案进行讨论。在国民代表会议的权利是否应该受到限制,会议的人员组成及各省区代表的名额,宪法应该是由政府指定的专门人员起草还是应交国民代表大会起草等重大问题上,展开了激烈争论。
关于国民代表会议的权限,条例草案表述为:“国民代表会议,以议决中华民国宪法及关于宪法实施之附则,为其职权。”《法制院呈稿》亦称:“国民代表会议,既以商定国是为主旨,则制定根本大法,自为其唯一之职权。至其他政治善后问题,应委之与善后会议,普通立法事项,胥让诸根据宪法产生之立法机关。”[23]但是在会议逐条讨论草案时,代表金兆棪认为,国民代表会议是为“国家最高的及无上的机关”,是国家的“主体”,应否对其加以限制,值得怀疑。即便应该限制,谁具有这样的权利,亦属问题。代表寇遐对限制国民代表会议职权从根本上持反对态度,认为共和国家根本主权在于国民,除了国民代表会议自身可对其职权加以限制外,其他任何人均无此权力。
金、寇二人的意见反映了西南联治派的立场以及当时人们普遍存在的对于民主共和的理想观念。林长民则站在政府派立场及政治实践角度反对金、寇的主张。他认为,宪法问题乃国家的根本问题,宪法实施之附则,应能包括一切问题,因而限定国民代表会议这一“职权”,实际上已规定了会议至高无上的权利,这与金氏所称国民代表会议系无上之机关,并不矛盾。林尤其不赞成寇遐的意见,斥之为“纯系一种理论”,认为事情若纯依理论研究,则会议可以不必讨论此案。事实上,要做到对国民代表会议的职权毫无限制,几乎是不可能的。林氏举例说,“试思本案规定之会期三个月、名额若干人诸条文,若依此说绳之,何尝非限制之意”,如果依寇氏之意,此皆不必加以规定,“则一切条文,皆无准据”。因此,林氏极力主张维持原案[24]。双方就此争论不休。
宪法应该由政府指定的专门人员起草,还是应交由国民代表大会起草也是争论异常激烈的问题。在善后会议第十九次大会上,林长民提出增加“中华民国宪法案及实施附则之起草,由国宪起草委员会行之”的条文。遭到寇遐等人反对,寇等主张于条例草案第一条之后增加“宪法之起草,由国民代表会议互选委员若干人行之”。认为宪法具有一定的“民约”性质,应体现主权在民之意;而林氏之办法,系“假政府官吏之手,根本上即违反民与民相约之意”。林长民反驳说,宪法起草委员会虽由段执政及各省区军民长官推举,但宪法之最后决定权仍在国民会议,即便不妥,亦“有纠正之余地”。至于宪法的价值,应决定于其内容实质,而不是决定于“起草之机关”。但寇遐坚持认为,宪法系国家根本大法,其起草权应该操之于民,否则所产生的宪法只能名之为“政府宪法”或“官僚宪法”。由于双方互不相让,大会最后将各自的主张付诸表决,结果寇遐的主张被否决[25]。
国民代表会议的人员构成,各省区的名额及选举办法亦是会议争论不休的问题。关于人员构成及名额,段政府最早提出的条例草案规定为京兆四人,各省区每道三人,内外蒙古八人,西藏六人,青海两人,华侨十六人,全国各大学区、各商业区、各实业区每区一至二人,拒贿议员之当签者及担任宪法起草委员者。其有关选举的规定为,凡中华民国年满二十五周岁以上之男子,具备关于理智各条项,并无条例第十五条至第十九条情事者,均有选举及被选举为国民代表会议议员之权[26]。对于上述规定,会议提出众多修正案[27],形成以省区和以人口划分国民代表会议名额两种意见。大体言之,“小省区之代表,咸主张以省区为单位;大省区之代表,咸主张以人口为比例。双方争执,纷扰不已”[28]。经反复讨论修改,会议最后以中国人口缺精确调查,邮政局的统计数据亦颇多不实不尽之处为由,否定了“人口主义”。但会议听取各方意见,对国民代表会议代表名额作了调整,其人数增加为534名,取消了有关大学区、商业区、实业区及拒贿议员单独配给名额的规定,黑、吉、闽、陕、甘、云、贵、桂、新等省选出十六人,其他省份所选代表自十八人至二十七人不等。选举方法实行单选复选制,各省区议员选举,以复选制行之;蒙古、西藏、青海、华侨的选举,以单选制行之,得票较多者当选。
1925年4月18日善后会议召开第二十一次大会,在此前对条例草案所作逐条表决的基础上,就业已修正之议案开“三读会”,并将全案付表决。结果,“全场起立,宣告全案成立,鼓掌之声雷动”[29]。至此,历经种种艰难的《国民代表会议条例》终于通过。
政府派副议长汤漪曾声明说,善后会议议案众多,但真正重要的议案只有五个:(1)国民代表会议条例,(2)整理财政案,(3)整理军事案,(4)修正临时政府组织案,(5)联省自治案。在汤漪看来,“二、三两案较易通过,第一案虽多争议,亦有解决希望;惟第四案的进行,妨碍正式政府的成立,及宪法的产生;第五案则善后会议无权解决,须于将来国民代表大会时提出”[30]。经过会议各方努力协商,汤漪所列五项要案中,前三项至少在形式上已得到解决。这样,善后会议最为棘手的议案实际上只剩下与西南联治派相关的修正临时政府组织案和联省自治案两大议案了。
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