民气可恃:国民外交的巅峰
中国外交在1920年前后开始有重大变化。1919年的巴黎和会,中国外交官向与会列强提出归还租界、撤消治外法权、关税自主及取消其他外国特权等要求。论者提出:“五四”前后中国政府的外交政策不能以“软弱外交”名之,无论是对无约国人民在华必须遵守中国法令的命令,还是中德平等条约的签订、废止中日军事同盟、反对英日同盟续约等等,均显示中国外交领域出现的新趋向[1]。这种变化的另一个方面便是政府开始在对外交涉中有意识地利用“民气”,所谓“国民外交”亦勃然兴起。“五卅运动”时期,这种趋向似乎达到一个高峰。
5月10日,临时执政段祺瑞曾为前一天北京学生冲击教育总长章士钊住宅一事,下令斥责学生,并责成教育部严申告诫,嗣后学生务应专心向学,勿得旁涉他务[2]。然而,“五卅事件”爆发后,执政府在开始阶段(尤其是上海谈判破裂前)对学生运动却采取比较放任的态度,据说教育部甚至“给予学生乘车免票,四出鼓动”[3],以致英国政府坚信,执政府与排外运动的煽动有密切关系。他们认为,与中国政府谈判关税及法权问题,是华盛顿会议上各国已经达成的一致意见,只是因为种种因素的影响,相关会议未能及早举行,但是不能因此而否认列强的诚意;中国方面有意造成有组织的排外运动,以逼迫列强无条件地放弃在中国的权利与利益;如果中国国内正在蔓延的危及外人生命财产安全的煽动性运动还在继续,双方的合作便不能尽快实现[4]。
6月16日,段祺瑞在接见英国驻北京公使白慕德时,曾表示列强在同中国政府谈判时,以前多没有将中国全体民众考虑在内,但是现在情形不同了,公众舆论是中国任何一个政府都不能忽略的[5]。交涉开始后,北京政府并未提出具体条件,只是“把群众的话承转到敌人”罢了[6]。20日,外交部长沈瑞麟在回答北京各校沪案后援会代表时称:“十三条件,为上海工商联合会所提,换言之,即上海各界之全体意思,亦即与我国有重大关系之条项,政府当然据理力争,无论如何,非与国民一致坚持到底,非达到目的不止,使团方面,如果秉公承认,政府当有关于主权之办法,以为一劳永逸之计划。”[7]有研究认为,交涉初期,北京政府之外交受到民众运动的影响,甚至“以民意为依归”[8]。汤尔和则称:“头脑最不冷静的,就是政府。自从沪案发生到现在,没有看见他们有一定的步伐,只看见他们顺着群众‘打民话’(不是打官话)。很好的机会,睁眼错过,跟着潮流,漂到那里是那里。”[9]但这种“无步伐”的背后却深藏着“以外交生政治”,策略性运用民众运动的一面。
“五卅事件”后中国国内民族主义运动的形势,多有人强调其“国民外交”的一面。对此,外人无法不面对,但未必有妥实的办法来应付。刘大钧将6月17日上海谈判前的中国外交称为“国民外交的时期”,并指出此种“国民外交”已取得三个胜利:中国国内民气“激昂万分”、“举国一致”,迫使一些重要的英政府官员考虑对华政策及手段的变化;国际上亦出现了同情中国民众,甚至表示声援的舆论浪潮;北京的外交使团与日本政府的态度亦有所缓和[10]。林语堂强调:“这回运动的中心应在国民群众而不应在官僚与绅士。……要达到取消不平等条约的办法,及其他外交问题须在国民群众中解决,不在外交官解决。在于唤醒民众作独立的有团结的战争,不是靠外交官的交换公文。”[11]日本政友会总裁田中义一亦表示:“此次中国各地所起之运动,与从来之暴动,性质迥异。其真因乃在中国一般国民之觉醒,可称为巨大之国民运动。”[12]美国法官约翰逊在“沪案重查”报告中称:“近十年来华人对于公民常识颇有进步,并对于政治原则及个人权利均有较明了之理解,若与一百年前相比,大相悬殊。……旅华外人对于该辈自己输入外国并充满中国全土之自由与独立原则未曾重视。”[13]外人这种反应在此前似乎并不多见。
按照华盛顿会议所签订之关于中国关税税则条约第二条,关税特别会议应于该条约实行后三个月内,由中国政府指定日期、地点、在中国开会。1925年8月8日,美国预先通告执政府,华盛顿会议《九国公约》将在下个月的5日被该国政府签署,要求中国政府确定一个日期,以便开始关税会议的谈判[14]。18日,北京政府即照会各国,请其派员参加定于10月26日在北京举行的中国关税特别会议[15]。26日,英代使告中方,奉其政府令赞同中国政府邀请参加关税会议。意、荷、比各使亦向外交总长口头表示赞成。30日,日使亦表赞成。于是关税会议的召开终于将演成事实。8月21日,公使团告中国外交部,拟先议上海会审公廨与工部局加入华董两项。9月17日,公使团决定再次召开上海谈判,就“十三条”分为两部分解决:对与司法无关者,先行开议;至于具有司法性质之各项内容,则俟调查完成后再协商解决。
有学者认为,“五卅运动”是中国外交关系史上的转折点,是中国力图摆脱不平等条约,而迈向独立自主的重要里程碑[16]。虽然北京临时政府并未能因外交上的局部胜利而稳固其政权,反而因“五卅事件”而招致了北方军阀的大混战[17],执政府亦因此而宣告结束。但是“五卅事件”带来的外交遗产并未因此而消失。10月26日,关税会议举行。11月19日,与会各国公开宣布,承认中国自1929年1月1日起可以享受关税自主[18]。1926年8月31日,江苏省代表与驻沪领事团签订《收回会审公廨暂行章程》,基本收回了久为国人诟病的租界会审公廨的主权。1926年1月,召开法权调查委员会。藉此,“废除不平等条约,已开始露出端倪”[19]。
“五卅事件”后,中外条约体制开始发生变化。学者认为,“五卅运动无疑标志着条约口岸时代纪元结束的开始”[20]。列强突然发现,它们正处于守势,而不是处于攻势[21]。英国由于“五卅事件”的刺激而被迫考虑修改其对华政策[22]。8月底,上海英国商会及英国中国会社支部会员联席会议,议决赞助实行华盛顿会议议决案,工部局加入华董和中国收回会审公廨案等,并主张向中国表示友善,获得英国政府之默许。英国驻华公使麻克类等呼吁逐渐放弃对上海的控制权[23]。1926年12月,英国政府公布《英国变更对华政策建议案》十六条,向中国示好[24]。
“五卅运动”期间的国民外交运动,对于国人而言,无疑亦是精神上与心理上的一次重要胜利[25]。此后全国性的民族主义运动,得益于“五卅运动”及其交涉的力量不少[26]。继之兴起的所谓“革命外交”亦能因此而大行其道,并且获得一定的成功,与“五卅”时期北京政府的外交策略实有某种贯通性[27]。
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