归还俄使馆和中苏会议的召开
《中俄大纲协定》第一条规定:“两缔约国之平日使领关系应即恢复,中国政府允许设法将前俄使领馆舍移交苏联政府。”[1]1920年9月,中国政府停止旧俄代表的使领待遇,当时柯达次夫公爵托九国公使代为保管俄公使馆及其财产,而中国政府亦有照会致九国公使,请暂行代为共同保管,现在中俄邦交成立,俄使馆自然应该交还新代表。1924年6月,《中俄大纲协定》刚签订,北京政府外交部即照会外交团,要求将九国公使代管之俄国前公使馆及其附属财产交给苏联驻京代表加拉罕[2]。6月11日,外交团领袖公使欧登科复文,对交还俄使馆提出条件,即只有等到各关系国承认之俄国正式驻华外交代表直接向使团提出交还的要求,使团才会考虑交还。使团的这种态度实际等同于拒绝交还[3]。
加拉罕对使团的这种态度非常愤慨。6月13日加拉罕照会中国外交部,提出在中国派驻大使的要求[4]。李家鏊亦报告外交部,苏俄外长齐契林曾当面催促两国立即互派大使。外交部一方面不愿意拒绝苏联政府的好意,一方面又怕引起国际间之纠葛,所以向各国提议将各国驻华公使升为大使[5]。
外交团对于苏俄要求派大使一事反应强烈。因为按照国际惯例,加拉罕成为第一任驻华大使后,势必成为使团领袖,让一个与自己的体制不相容的国家代表来领导外交团,是列强不愿看到的。6月23日使团开会的结果,共同推举日本尽快与中国接洽,赶在苏俄之前派出大使,这样日使将充任使团领袖,以抵御俄大使之地位。之所以推举日本,因为日本距中国路程最近,国书可以最早寄至北京[6]。
6月17日,外交部答复荷使欧登科11日的照会,指出“使馆地界虽照辛丑和约尽归使团管辖,乃系中国领土之一部分,俄馆地址虽在使馆界内,亦不受他国代表之管束”。中国政府要求将俄馆交给苏联并愿意在这一问题中“居间设法”,不过是“对友邦尽国际上应有之礼遇予以便利”。照会“切望贵领衔公使设法照办,否则不独中国政府欲照国际习惯予友邦代表以种种礼遇与便利之志愿,难以贯彻,即他国在中国领土上派使驻节之权利‘除应得中国政府之允许外不受他项条件’一层,亦将有所侵损焉”[7]。
外交团在接到此项照会后,7月1日开会时态度已有所缓和。在意大利等国公使的坚持下,外交团对拒绝交还俄使馆照会中的激烈措辞进行修正。7月12日,使团第二次照会送达外交部,提出四点要求:(一)八国公使认为中俄两国政府间缔结的种种协定,“决不能挫抑或侵害中国对八国中之各个或全体早已约定担负之各项义务”。(二)使馆所在区域及其各项房产,均隶属于一种特别地役权制度之下,并提醒中国外交总长注意此项国际地役权的范围与性质。(三)现在各国代表不得不将此项房产,交还于俄国政府之代表,但首先该代表应该保证维持使馆区域之各种规章。(四)目前各国政府中,仅有两国承认苏维埃政府,其余各国政府,只能委托与俄建交的中国政府向其通告情况[8]。
由于各国对升公使为大使事犹疑不决,而苏联政府却屡屡催促,7月14日外交部照会加拉罕,认为“互派大使一节,政府认为可行”[9]。翌日,加拉罕正式照会外交部通告其被任命为驻华全权大使,并请求向中国总统呈递国书[10]。外交团本以为中俄交换大使必定要等外交团与中国政府达成谅解之后才能实现,但中国政府此次采取断然措施,外交团才开始急起直追。日本决定不管其他国家态度如何,率先升公使为大使,自1925年4月起开始实施。其不立即实施的原因是升公使为大使必须追加使领经费,此项预算案已来不及提出特别议会讨论,所以要等到第二年通常议会开会时讨论通过。日本之所以作出这一决定主要是担心中国人的同情心全都倾向苏联,对日本商业上有所不利,同时也不愿在博取中国人好感上落后于其他国家[11]。
7月20日,与加拉罕关系很僵的荷兰公使欧登科离开北京,赴日避暑,陷于僵局的俄使馆问题出现转机。公使团推举美国公使任使团领袖[12],24日,加拉罕与美国公使舒尔曼在顾维钧家里就交还俄使馆问题正式会见。加拉罕的身份是驻京苏俄代表,舒尔曼的身份是签字于《辛丑条约》之外交团代表,双方在没有第三者在场的情况下进行了两个小时的会晤。舒尔曼代表外交团的同僚,要求加拉罕接受使馆区内原有的体制,并保证将遵守有关规定,如保卫、纳税、自治权等。加拉罕则指出苏联政府决不会抛弃他们在条约中(1901年《辛丑条约》)得到的权利和利益,苏联作为《辛丑条约》连署国的地位仍然继续。他表示希望进入使馆区并维持良好的邻里关系,遵守共同的规章,并且承诺一旦他的政府决定放弃条约中的权利,将按国际惯例通知其他各国,红军将不进入使馆区。加拉罕同时表示,其他缔约国无权为他规定条件,他的陈述仅作为其个人意见的表达,不能认为是迎合其他国家提出的前提条件[13]。
此次会见名为调停,实际已进入不完全的直接交涉阶段。中国外交部由当事人退居介绍人之列,不过外交团与加拉罕之间的函件往来还需顾维钧从中传递。此时加拉罕实际上已接受使团条件,而使团中人“态度也大为缓和”[14]。7月26日,加拉罕致函舒尔曼,正式请求归还俄使馆。至此使团所提条件均已满足,归还一事已到无可推托的地步。7月下旬,中国政府任命刘镜人为第一任驻俄大使,未到任前,由现驻莫斯科代表李家鏊代理。7月29日,加拉罕致外交部函件已改用苏联大使名义。31日,加拉罕晋见曹锟,呈递国书,两国使领关系正式恢复[15]。
1924年8月1日,公使团在美使馆开会,各国均主张交还,但还须请示本国政府。8月8日,日本政府训电首先到达,其他国家政府的训电也陆续到达。8月11日,使团开会决定答复加拉罕照会,实行交还俄使馆[16]。
8月18日,新任使团领袖、日本公使芳泽将交还俄使馆照会交给加拉罕,同时交给加拉罕的还有美国的附加声明书,内容是:“承认交还俄使馆之行动,并不能解作含有美国政府承认苏俄政府之意。”[17]翌日,加拉罕退还美国附加声明书,并指责日本未能拒绝美国委托。加拉罕引用国际法及国际习惯解释日俄交涉说,“敝使亟望若苏联政府承认日本政府及日本承认苏联政府之时,不至解作含有苏联政府承认日本资产阶级之资本主义统治或日本将承认无产阶级专政之统治之意义”[18]。日本对苏联的指责深感不快,此后双方为此事往返磋商,交还俄使馆事无形延搁。
8月25日加拉罕照会英国公使麻克类,催促移交俄使馆,并表示“目前意见之歧异,不至阻碍订立俄大使馆与各国使馆间在使馆界内之临时办法”[19]。使团此后连开会议,对辛丑条约国所怀疑之各点,向加拉罕提出质问。9月10日八国公使照会加拉罕,仅简单声明八国公使已一致愿将旧俄使馆财产移交于加拉罕,并未向加拉罕有所质疑或争辩,美使声明书问题亦不了了之[20]。9月24日加拉罕迁入俄使馆,10月5日苏联大使馆举行升旗仪式[21]。
加拉罕迁入东交民巷俄使馆后,使团又对加拉罕是否能列席使团会议和是否为外交团当然领袖有所讨论,决定如下:因为使团目前认为加拉罕仍然为辛丑条约国代表,所以加拉罕可以参加使团会议并可以参加辛丑条约国会议,但是因为加拉罕为不能贯彻辛丑条约精神之苏联政府代表,所以他不能为使团之当然领袖,而仅于外交宴会上承认其为使团领袖,若正式会议时,仍照旧例轮流推举各使主持一切[22]。
归还俄使馆本来是中苏两国为建立正常外交关系而采取的必要步骤,但是却引起了东交民巷外交团、中国政府和苏俄代表团之间的外交较量,三方各有得失,最终的结果是加拉罕入主俄使馆并成为外交团领袖而旧外交团逐渐走向解体。在这一事件中,苏俄对华外交重实利的取向非常突出,加拉罕为了谋求与外交团的妥协,自称其为《辛丑和约》签字国之一员,并且坚持不放弃他们在《辛丑和约》中所得权利,这是明显与中俄协定精神相违背的做法。
《中俄协定》第二条规定,两缔约国政府于协定签字后一个月内,举行会议,商订一切悬案详细办法,并认为会议应于六个月内开完[23]。外交部为会议的举行作了一系列准备,专门设立中俄会议办事处,并任命刘镜人为中俄会议办事处秘书长,还训令李家鏊向齐契林催促速开会议[24]。而苏俄对中国履行协定的能力始终持怀疑态度,认为俄领馆交还问题久延不决,互换大使一事也未解决,所以借口莫斯科政府所派之代表尚未抵京,不能开会。会议最终未能在规定期限内召开[25]。
1924年7月30日,苏联政府所派的商务、法律等七位专门委员已由莫斯科出发。外交部闻知此消息,于8月5日致函加拉罕,表示希望苏联政府所派专门委员抵京后,立即召开中俄正式会议。加拉罕于第二日答复外交部,要求延期开会,其理由为一切布置尚未就绪。后来又传来消息说,不能开会的理由是因为中俄协定未经苏联委员会批准,不能发生效力[26]。中国外交当局迭催加拉罕开会,而加拉罕藉口推宕,措词虽然很委婉,但事实上不能不引起中国对于苏俄诚意的疑虑。此时苏俄暗中积极进行奉俄协商,自然不急于与中央政府进行谈判,同时苏俄又借口遣送俄旧党,发还俄使馆问题还没有完全解决,对会议采用拖延战术[27]。
1924年9月第二次直奉战争开始,加拉罕也抓住时机与奉天当局签定了《奉俄协定》(详后)。10月,中东铁路管理当局改组,苏联政府派出的新局长伊万诺夫取代了旧局长渥斯特罗马莫夫,苏俄在中东铁路的利益得到了落实,对中俄会议的召开更加不以为意。
进入11月,外交部委派严鹤龄筹备中俄会议,加拉罕亦派其秘书向外交部声明已着手准备审核中俄往来文件及档案,与中国政府开议。同时又声明道胜银行问题,不能于中俄会议中解决,因该行现不在俄国掌握之中,加拉罕无权讨论此事[28]。其后中国方面决定设专门委员会讨论划界、赔偿、蒙事、中东路、松黑航行问题,并认为委员会应采取一切平等的原则,由双方派同等委员组织,如果委员长派华人,则副委员长派俄人,如果委员长派俄人,则副委员长以华人充任,务必求得最善之结果[29]。此时中国国内政局不稳,直奉战后成立段祺瑞临时执政府,外长未就职,加拉罕乘此机会表示希望中俄会议从速举行,李家鏊亦报告俄政府希望速开会议之意。而中国政府只能一面作开议的各种准备,一面等候外长到任[30]。
1925年1月,日俄交涉成立,俄国在远东的地位益臻巩固,其与中国解决悬案之心更加迁延。2月26日,加拉罕照会中国代理外长沈瑞麟,询问中国政府是否愿开中俄会议,并请指定日期。此后中国政府任命王正廷为中俄会议督办,设立中俄会议督办公署,于5月准备就绪后,外交部照会加拉罕,提议于6月1日开议[31]。加拉罕对这一提议迟迟未答复,其暧昧态度无非在于有意延宕会议,希望中国对于各问题让步,以减轻在基本协定中俄国所许诺担负的各项义务[32]。
直至1925年8月26日,在王正廷的反复劝说下,加拉罕才答允在外交大楼举行中俄会议开幕仪式,但此后中俄会议仅仅是若断若续的进行,未取得任何实质性成果。1926年10月,在北京政府已受到广东北伐军威胁的形势下,中苏会议最终不了了之[33]。北京政府欲借此会议解决中苏之间悬案的希望落空,而中苏大纲协定的实际作用也仅剩骨架,几无内容。
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