王加草案的签订及内阁的否定
3月1日双方会晤之后,王正廷缮备公文四份,分送总统府、国务院、外交部、交通部,报告与俄代表谈判经过,并请示最后办法[1]。3月8日,中俄问题第一次提交阁议讨论。王正廷报告其与加拉罕会谈结果:对于外蒙问题,王正廷认为中国“所不放心者为俄不撤兵及不废弃苏蒙协定”,而俄方则担心红军撤出外蒙后白党重新占领。至于苏蒙协定,苏俄表示可公布苏蒙协定,蒙古问题应由中蒙商量,“无论何种规定,苏联必然尊重而不加干涉”。王正廷得出的结论是:“总而论之,蒙古问题为双方相信问题也。”对于中东铁路问题,王正廷报告说由于俄国已否认1919年宣言中有无偿归还中东铁路的提法,我国不得已提出估价收回的办法,而加拉罕只允许在正式会议内由中国备价赎回,且赎回必须用中国自己的资本,最后双方仅确定了解决中东铁路问题所依据的原则。王正廷认为,加拉罕提案“乃该政府最后之修正”,虽然与中国提案有较大出入,但本国已经收回不少权利,“故主张容纳之,因恐迟则生变也”。并且担心此次如不接受俄国提案,苏俄会进而要求无条件承认[2]。
3月8日晚,王正廷与加拉罕会晤,对于王正廷提出的租界、领事裁判权、退还庚款充教育费等问题,双方略加讨论后,即达成谅解。但涉及两国的旧条约问题,双方讨论颇久。对于俄蒙协定,加拉罕态度强硬,声明,“在中俄及中蒙关系未确定以前,欲取消俄蒙协约尚不可能”。加拉罕劝告中国,“俄国既已承认外蒙为中国完全领土之一部分,可不必再虑其他矣”。对于俄国与第三者所订关于中国的密约废止问题,加拉罕认为可用函声明废止,但他否认俄国与他国订有反对中国之约,指责中国与第三国反而订有反对俄国之约,并举中日密约为例[3]。对于中俄间旧约废止问题,王正廷坚持即时废止,而加拉罕坚持在会议中废止,其理由是:“所有旧约若在会前废止,则将来会议中必无好希望,因中政府除贵督办外,其余各部长将提出无限之要求,且旧约对于两国疆界极有关系,若即废止,则疆界无所依据。”经过争论,双方达成一致:“双方允废止旧约,并根据一九一九及一九二零年两次宣言在会议中订立新约代之,苏俄政府声明在未订新约以前,旧约中有违反一九一九及一九二零年两次宣言及有损中国主权者,概不实行。”对于中东路督办问题,加拉罕对于王正廷所提出的“在双方理事不能同意解决时,由督办加一表决权”表示不能同意。对于铁路预决算,双方决定仍归理事会监察局联席会议核准[4]。
3月11日,王正廷出席阁议报告与加拉罕商议之最后情形。关于废弃旧约问题,经过力争,加拉罕已同意废弃旧约。关于俄蒙条约问题,“俄国除承认外蒙完全为中国领土内一部分外,可尊重中国主权,即全苏联与第三者所订立之一切协约等有碍中国主权及利益者,亦可以换文形式声明作废”。关于撤军问题,陆军部主张于本约签字后三个月内,将所有在外蒙境内各种军警全部撤尽,其撤兵接防手续,由中俄主管人员预先协商,王正廷认为这一点也许能办到,答允再与加氏商议。国务总理孙宝琦表示大体可以照此决定,条文一层,可再斟酌[5]。
3月13日,法国驻华公使傅乐猷致牒外交部,指出道胜银行所拟关于中东铁路的“种种手续”,“如不取得道胜银行之许可,不得有所变更”;否则“必为法国公使馆或其他代表中东路各股东与其债权人之他国使馆所抗议。同时,各项债权之要求,及其他关于利息上损失之要求,必相继而至,则中国财政状况将愈趋于纷乱”[6]。法国的声明使中国政府所处境地更加困难,此后苏联一直以此作为指责中国政府没有自己外交政策的藉口。
3月14日内阁开会时,内阁坚持废除苏俄与第三者所订之条约。对废止中俄之间旧约试图作补充,规定如下:“为免除日后误会或争执起见,苏俄政府声明:如有与第三者订定了一切条约、协定、合同等等有妨碍中国主权及利益者,概为无效。”此外,内阁除了坚持对外蒙撤兵的条件进行修正,还坚持苏俄从外蒙撤兵的原则。对相关条款则拟修正如下:“苏俄政府承认外蒙为完全中国领土之一部分,尊重在该领土内中国之主权,并声明将一切军队尽数撤退,其撤兵之时期及其关于双方边界安宁之问题,于会议中商定。”[7]
王正廷未奉内阁的最后决定,即于14日晚在中俄协定草案上签字[8]。3月15日晨,王正廷将草案分别呈交总统府和国务院。当日内阁开会,阁员对于草案中的俄蒙条约、外蒙撤兵、中东路估价,以及交还在中国俄国教堂的动产与不动产问题,认为不能满意,理由如下:废止旧约中涉及的苏蒙条约问题,苏俄只废止有害中国主权的部分,其余部分须等到正式会议讨论;蒙古撤兵问题,俄国虽已承认分期撤退,但附有条件,内阁认为不妥;中东铁路只订了估价赎回原则,但估价范围未定,内阁担心双方将来意见会有很大出入;声明书中同意归还俄国在中国的教堂动产与不动产,而各国教堂所占土地原属于租借权性质,这无异于表示苏俄政府在中国内地有土地所有权,如果其他国家援例要求,中国无应付办法,且动产与不动产范围太广,此项义务在履行上有极大困难。但是对于第三条,因为当初没有提到中东路估价范围,所以这一条可以留到正式会议时讨论,对其他三条应该坚持。王正廷认为草约已经签订,不能反复,所以拒绝内阁的主张,不肯再与加拉罕谈判。16日避往汤山[9]。
3月16日下午,加拉罕向王正廷发出第一次限期签字照会:“本代表自本日起,限期三日,候中国政府在此期内承认双方同意之协定。如过三日,本代表对于该协定所规定各节,不受若何之拘束。”同时声明:“倘因双方交涉决裂,协定破坏而发生一切事项,本国政府认为应由中国政府担任完全责任。”[10]王正廷于当日将照会转外交部。而苏俄外交委员长齐契林立即邀请李家鏊晤谈,声称苏维埃政府认为局面异常严重,请李家鏊向北京政府转达苏俄政府的严重抗议,并警告北京当局苏维埃政府之忍耐并非无限制[11]。
3月17日内阁召开特别会议,讨论加拉罕照会,并于当日复函王正廷,认为中俄商议未结束,王正廷未奉令签字而俄代表忽然发出限期签字的照会,“不特与彼历次宣言力谋亲善之旨不符,且反足为促进中俄邦交之障碍,政府实深诧异”。对于俄代表来函,“我国碍难承认”。内阁还声明,交涉破裂的责任应该由俄政府来负。此外内阁要求王正廷将政府意见转告俄代表,并照阁议最后的条件,再与俄代表切实磋商[12]。王正廷则认为,内阁将应在会议中所讨论之问题,提前于协定大纲时规定,前后态度反复,坚决不愿再进行磋商[13]。
3月18日,王正廷对来访的《晨报》记者表示,中俄交涉现状“不能谓为绝望,亦不能谓为有望”,加拉罕的限期答复“属加氏片面意思,当然不能拘束我国”。并且强调他确实曾与内阁商定交涉方针,且商定的范围与草案“完全相符”,对于为何在商定方针后,内阁又提出三点,王正廷认为责任在内阁,并且内阁所坚持的三点,“俟将来会议讨论,似亦无妨”。此外王正廷坚持认为草约不过是议定,外间所传闻的签字是错误的,并且认为即使已经缔结的条约还有修改的余地,更何况仅仅是议定的草约。王正廷特地提醒中国不要以战胜国的态度对待俄国,“吾侪对俄,不宜以城下之盟相待,此所宜注意也”[14]。
与此同时,华俄通讯社的声明表明了苏俄代表团的态度。苏俄代表团除了坚持认为双方已经签字的协定,中国政府应予以批准外,对于王正廷已签字的草约认为无修改或讨论的余地。对于中国政府拒绝签字的原因,认为“中国政府自不竟行暴露,故引蒙古问题为藉口,实则法国及某某数强国之压迫,以及中国阁员中有虑道胜银行倒闭者,即问题破裂之真因”[15]。
3月19日是加拉罕限期签字的最后一天,加拉罕再次致函王正廷,认为协定“不过为将来会议之一种根据而已”,苏联也认为其中还有许多未解决的问题,也有一些解决而未得圆满结果的问题,但苏联愿意将这些问题放到将来的会议中解决;比较中俄协定与其他国家所签之协定,中国与任何第三国所签的协定都没有获得这么多利益。对于国务院所说苏俄限期三日违背了以前宣言宗旨,苏方称“中国政府在道德上、政治上、事实上皆无责备我苏联政府之权”,因为“中国政府对于苏俄最亲善之提议竟答以助推翻苏俄政府及扼制俄国国民自由独立之举动……用种种方法援助白党,容纳白党在三省存在,且任其侵略苏联领土”。加拉罕进而对中国人民表示,尽管苏俄对中国政府取消一切交涉之结果表示愤懑,苏俄政府对于中国政府之罪恶,并未要中国人民负其责任,而仍旧将以前允诺放弃的利益让与中国,并且订入大纲。他指出,华盛顿会议虽同意组织委员会审查治外法权和增加关税,但由于法国未批准条约,这些权利中国至今并未真正获得。而苏俄在这次协定中不但抛弃领事裁判权,规定中俄平等协商关税,且对于蒙古问题,苏俄“切实声明尊重中国主权,并准备一俟在会议中商定期限及保障即将军队撤退”;对于中东路问题,苏俄“所让于中国政府者,较中政府所能正当要求者实多”。加拉罕声明,苏联政府认为谈判已终了,拒绝继续讨论3月14日协定,并提出3月14日所签之协定不能拘束苏联,中国要想谈判,必须先承认苏联,同时警告中国政府,“勿铸成不可补救之错误,勿破坏已告成之协定”[16]。同一天,加拉罕照会中国外交部,重申以上声明。
3月20日,北京政府颁发大总统令,由外交部取代王正廷办理中俄交涉事宜[17]。此举一是因为王正廷越权签字,已无法再任谈判代表;二是因为苏俄态度强硬,中国欲借更换谈判代表以图转圜。同一天,国务院发电向各省通报与俄代表所争论的三个主要问题,并申明政府之所以坚持这三点的理由:
关于俄蒙协约,政府主张将俄蒙协定立刻废止。俄代表只答应废止俄帝国政府与第三者所订条约等有伤中国主权者,对于苏俄与所谓“独立外蒙”所签条约不肯明白取消。外交总长顾维钧认为,对这一重要问题中国政府绝对不能轻易让步;并且苏俄在外蒙驻兵派使的行为,显然与苏俄所声称的尊重中国主权相抵触。
关于撤退外蒙俄军,中国政府主张外蒙俄军即行撤退,俄代表则坚持要在正式会议中确定撤兵条件即限期及制止白党办法后,才能撤军。中国政府为变通起见,提出先声明一切军队应尽数撤退的原则,至于撤兵期限及关于双方边界之安宁办法于会议中商定。在顾维钧看来,苏俄坚持这一条款的第一层含义是中国承认苏俄撤军是有条件的,这样中国在这个问题上处于被动地位,苏俄则可以以中国所提条件无法接受为由拒绝撤兵;其更深层含意是中国承认苏俄在蒙古驻军是合法的,并且承认苏俄有权提出撤兵条件,故中国政府坚持确定苏俄应从外蒙撤军的原则。
关于移交俄国教堂财产,中国政府担心的是其他各国援此例要求在内地置产,因为以往的条约未在法律上准许外国使团、宗教团体以及传教士在中国内地置产,并且中国政府也无法确定俄国东正教会在中国所拥有土地的数目及位置,因此履行这一义务有困难[18]。
中俄谈判中争执最多的中东铁路问题,却未见政府对其提出修正意见,实际上当时内阁对此问题曾多次讨论。1924年3月8日王正廷出席国务会议报告说:“中东路问题,查一八九六年协定只规定股票为五百万卢布,惟实费七万万。其铁路之现值实价约在三万万卢布左右。我国本依1919年宣言要求无价收回,被苏方拒绝,我国不得已提出估价收回,加氏仍不肯,只允备价赎回,较中国主张出入甚大,并要求用中国资本赎回。”[19]报纸报道也称,王正廷对内阁说,“中东路问题,议定由我国备价赎回自办,加氏先索价一万万,后减为七千万,我国方面只承认估价三千万。接手后之铁路管理人,加氏主张将全路之二十一个正区长,十五个副区长(俄人)完全保持地位,我国方面主张中俄各半,并须将中东路与俄政府缔结之条约,根本撤消”[20]。当时就有阁员提出,为了避免今后有反复,中东路赎回问题应将“备价”赎回改为“估价”赎回,因为“‘备价’二字,字义本不明了,不如用‘估价’较有标准,盖‘估价’可由该路现有之财产估出总价,其价格中俄两方当不止有异外之差异”[21]。到3月12日特别阁议开会时,阁员对中东路备价收回问题又讨论良久,对于“估价”二字虽已决定,而有的阁员进一步主张先将估价价格定入大纲,但讨论结果,多数阁员认为,由于事情过于复杂,不能立刻估定的话,恐怕发生变化,故决定留待将来组织专家委员会估计[22]。
至3月15日,阁议席上阁员对中东路又提出:“赎回原则虽定,而如何估价则一字不提。估价须有一定范围,若就东路公司所费之资本而言,则包括移民开垦、建筑市街等项费用,我国如何能依此价格赎回?故最好能明定依铁路自身建筑费估价,则界限既定,争议自息。”后经争议,阁员认为由于当初对于估价范围没有提及,故不便重新提议,只得留待将来会议时再说。政府对于中东铁路的大体意见是:中东铁路赎回办法,应以现时估价为标准;中东铁路暂时归两国共同管理;至于中东路理事会议决事项,如遇可否同数,应用仲裁方法解决之。其他事项均等到中俄正式会议开会时详细讨论。由此可见,时人将解决中东铁路的希望完全放在不久将召开的正式会议上。故最后政府的修改意见由四条改为三条,即只坚持对交涉中的废止苏蒙条约问题、蒙古撤兵问题,以及归还俄教堂财产问题必须作出修正[23]。
外交部接收办理后,外交总长顾维钧于3月22日答复加拉罕的照会,对苏俄所称谈判已完结“深为诧异”,对于限期承认“尤难承认”。他指出,王正廷签字草约事先未请示政府,所以中国政府认为商议并未终了,并提醒加拉罕检阅王正廷的全权证书。顾维钧并进一步说明,中俄交涉不受他国干涉,表示希望继续商议,“总之,中俄间关系极为重要,中国政府仍不变更愿与苏俄恢复邦交之诚意,深盼迅速继续谈判,俾得早日解决”[24]。
3月25日加拉罕答复顾维钧,重申“此项交涉于三月十四日既已告竣,……本全权代表不得已声明断然拒绝上项交涉之任何进行”[25]。同日下午,孙宝琦在国务院招待两院议员,说明政府对中俄交涉的意见,王正廷也出席了,但他坚持认为内阁所提出的三点是在交涉完结后提出的[26]。
中俄交涉暂时中止后,王正廷在3月21日发电,报告交涉经过并为自己声辩。王正廷认为,13日阁议给出的二项修改条件为中俄旧约应先行废止、将外蒙撤兵条文中制止白党之担保改为双方制止白党之办法。他本着这两项条件与加拉罕磋商,得到加拉罕的同意后,因为“案经久悬,英意两国既承认于先,诚恐迁延贻误;且国人亦同声主张从速解决;外察大势,内审国情,觉此案不能再事迟疑”。所以将议定草案双方签证,以便报政府批准后,再正式签字[27]。
两日后王正廷继发“梗”电,对政府“号”电中所列三点逐一反驳:(一)废弃俄蒙协约问题。王正廷认为由于此项条约未经中国政府许可,苏俄承认外蒙为完全中华民国领土之一部分,苏俄尊重中国在外蒙的主权,所以俄蒙条约的废弃属于“原始无效”,政府的做法“反若先已承认苏俄与外蒙所订条约为有效,而今日始议废弃之也”。(二)外蒙撤兵问题。王正廷认为政府的主张既非“从速”,又非“无条件”,“不过是文字上的推敲颠倒,对于撤兵的缓急实际上并无丝毫影响”。(三)对于俄国教堂财产问题。王正廷认为俄国教堂属其国家所有,两国邦交恢复后,所有国家财产当然应该移交。政府担心的他国援例在内地置产的想法“殊为过虑”,其理由是只有俄国教堂是国家拨款建筑的,其他国家的教堂不是国家拨款修建的,不能援俄例向我国提出要求,即使其他国家援例向我国提出要求,我国也可以以俄国为例向他们提出要求。王正廷着重指出:“此次中俄协定之例,先将领事裁判权取消,关税规定平等,租界、租借地,庚子赔款概行抛弃,旧约之损害我国主权及利益者均行废止,而各国与第三国所订立有妨碍中国主权及利益之条约协定等项一概无效。”如果各国真的援例要求,我国正是“欢迎之不暇,又何必鳃鳃过虑也”[28]。
3月28日王正廷发表第三次通电为自己表白,他认为中国已收回领事裁判权,规定关税平等,这是中国所获得的大利益。中俄如果早日复交,中国可以进而推翻各国对中国的压迫,使中国与各国处于完全平等的地位。“此举关系之大,非特中俄两国邦交之恢复,抑亦吾国解除世界压迫之枢机。吾国于此即稍有牺牲犹当暂忍一时,以易此空前国际上之大利”。由于政府诸公没有看到苏俄给我国的重大利益,反而于小节上斤斤计较,所以导致中俄交涉事败垂成[29]。王正廷与当时大部分人的心态是一致的,即认为外交部所坚持的三点乃是小节,并对外部能否较现在取得更优越的条件缺乏信心[30]。
此时外间传闻政府迫于压力,将照原协定签字,并普遍怀疑外交部能否较王加协议草案为中国取得更大利益[31]。3月27日内阁开会制定办法如下:(一)中俄交涉应由外交部全权办理,设法进行。(二)对加拉罕照会,暂时持冷静态度,等外交部有具体办法后,再进行讨论。(三)向各界人士分别解释误会,免得被外人挑拨。(四)请曹锟致电各省疆吏说明情形,请他们不要再发电报干涉外交[32]。
此时外交部派李家鏊接洽莫斯科政府的努力遭到拒绝[33]。政府还尝试通过非正式途径寻求对中俄问题的解决,国务总理孙宝琦请议员何雯、饶孟任、陈铭鉴、张益芸任调解人。四人于28日拜访加拉罕,饶孟任对中国政府的立场以及国会对内阁的支持等情况详细向加拉罕作了解释。加拉罕在解释他所发出的三日限期签字照会时说:“予并非以外交战胜国对战败国,为权利之要求,今俄国乃系放弃权利者也。然予今亦觉此办法不甚和平,又此协定为他人从中破坏,予仍当遵守俄国历次宣言,及政府训条办理,将来会议本此进行。”对于原来的协定,加拉罕说两国订约本来各有不足之处,如中国在会议中提要求争权利,俄国也可以提要求争权利;中国政府对于白党态度为苏俄不满,苏俄在外蒙派代表,也无可掩饰,今后俄国会撤回代表,另定办法[34]。加拉罕口气中已有松动迹象。
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