奉俄协定
在中俄大纲协定签订后不久,1924年6月13日,加拉罕晤见外交总长顾维钧,曾提出“对东省用兵力恫吓为军队之集中,俄国方面亦行同样之示威”,以及“拟与东省另缔结关于中东铁路及一二其他次要事件之协定”两个方案,试探北京政府对于奉俄局部接洽的态度。而顾明确表示反对,“中国于内政上或有分歧,而对于外交则属一致,往事可征。故本总长对于能得奉省了解一层,颇为乐观,至于奉省另缔协定一层,实不以为然”。加拉罕则辩白说“如不得已,在奉另签协定时,本代表仍认在京签字之协定为有效”。同时表示奉俄协定“其内容亦与业已知晓者大略相同”。加拉罕进一步指明奉俄协定与中俄协定的关系“除关于黑龙江及松花江航行事件外,并无甚出入。即关于黑松两江航行事件,亦将与条约相同。至关于中东路之修改,实无关轻重”[1]。7月7日顾维钧会晤加拉罕时,仍声明中央政府不赞成奉俄另签协定,“贵代表倘一日不杜绝与奉省另缔协约之门径,即一日不能解除履行协定之困难。即现时余仍未失望,倘苏联政府之政策仍以与奉天另签协定为可以赞成,则迟缓实行中俄协定之咎,不能归诸中国政府”[2]。
7月下旬东三省设立外交处,29日正式任命丁干青为处长,自8月1日起,开始办理东三省外交事宜[3]。中央政府派人向张作霖解释中俄协定,但收效不大。8月10日,顾维钧继续劝告加拉罕:“与奉天别开会议与事无补,反添纠纷。所有此项事件,中央政府即经尽力及注意,协定之履行惟有任由中央政府办理为最妥。”[4]12日,加拉罕晤见顾维钧时,通报奉俄之间约文已定,只待签字,苏方暂不签字以静待北京政府的疏通结果。加拉罕说:“倘贵总长赞成在奉签字,即请声明赞成,无任感荷,盖如此则协定之签字,系贵长所与知焉。”顾维钧回答说“余意凡有趋向与地方订约之举动,均足使中央政府难以履行中俄协定。……如贵使一日继续存有缔结另约之希望,则中国政府一日不能易于履行协定。”加拉罕说:“本使以为此项协定当可允许,只须北京政府与闻耳。”顾维钧则声明,奉俄之间缔约开启国家可与地方办理外交的恶例,“盖此项地方协定之缔结,无异表示,关乎中国之外交贵使可径与地方官办理,而开不良之先例”[5]。8月19日,外交部秘书朱鹤翔在会晤加拉罕时,加拉罕主动提出将中东路赎回期限减少二十年,并表示其让步目的是为了帮助顾维钧与奉方解决关于中东路上双方的分歧,而不是以之作为促进履行中东路暂行协定之代价[6]。
1924年9月中旬第二次直奉战争爆发,9月20日《奉俄协定》告成。9月24日,外交部令李家鏊向苏联政府口头抗议。第二天,外交部正式照会加拉罕,对奉俄协定表示严重抗议:“查张作霖背叛中央政府,已明令申讨,乃忽于此际,贵国代表与之签订协定,诚所骇诧;况各省对外一切协定或契约非得中央政府事先核准,不能有效,因是本部对于上项传闻之协定,如果确有其事,不能不提出严重抗议,并声明否认。”[7]加拉罕对外部照会不予理睬,而对报界声明苏联与奉天订立协定的理由:(一)是顾维钧允许苏俄与奉天方面交涉,以使奉天承认中俄协定;(二)是政府与奉天接洽久无结果;(三)是中国内部发生战乱,为了防止法、美等国干涉中东路[8]。
9月26日,奉天任命鲍贵卿为中东铁路督办兼理事长,以袁金铠、吕荣寰、刘哲、范其光为理事[9]。10月3日中东铁路董事会成立,苏联派伊万诺夫为局长。同一天法国驻华代办、华俄道胜银行向中国外交部抗议奉俄协定[10]。10月11日,外交部为奉俄协定事向加拉罕再提严重抗议。加拉罕对此仍然未作回答,华俄社的声明非正式地表达了苏联的态度,声称由于“北京政府势力未能管辖东省,《中俄协定》中与东省有关之部分不能实施,始有缔结奉俄协定之必要”。对于《奉俄协定》的性质,华俄社认为:“纯为地方性质”,因为“东省当局以省当局资格订定此项协定,亦至属明显”。对于协定的内容,华俄社认为:“奉俄协定不独未抵触中国主权,且对中国主权完全尊重。……协定内容,并提及中俄协定,益可证明该协定乃随中俄协定而生。即奉天当轴,亦未尝目之为独立协定。”[11]
直奉战争结束后,奉系联合皖系控制北京政府。1925年1月19日,张作霖将《奉俄协定》呈送段祺瑞政府,称“在前《中俄协定》虽经北京签字,惟关于东路航权各部分尚多遗漏,当由东省另订奉俄协定以资补救,业于十三年九月二十日签字批准”[12]。中俄会议会务处开会讨论此事后,认为《中俄协定》与《奉俄协定》,条文本旨“大致相同,且奉协条文中数处似更觉进步,将来开会时根据进行,不无裨益”。所以决定将《奉俄协定》归并于《中俄协定》之中,以示中央与奉天一致对外,并提交外交部、交通部讨论[13]。3月12日,临时执政府发布第三百四十六号指令,将奉俄协定追认为中俄协定之附件,并于18日将此事照会加拉罕[14]。
在《中俄协定》之后不久签订的《奉俄协定》,其内容是否较中俄协定有更多的进步呢?分析可知,两者不同之点在于:(一)《奉俄协定》是奉天当局以东三省自治省政府名义与苏联政府所签的协议,规定中东铁路由奉俄双方会商解决。而《中俄协定》则是中国与苏联两个国家之间的政治协议,规定中东铁路由中俄双方规定解决。(二)关于东省铁路的赎回期限两协定有较明显的差异。《奉俄协定》第一条第二项规定:“一八九六年九月八日(俄历八月二十七日)订立之建筑经营东省铁路合同第十二条内所载之期限,应由八十年减至六十年。此项期满后,该路及该路之一切附属产业均归为中国政府所有,无须给价,经双方同意时,得将再行缩短上述期限即‘六十年’之问题提出商议。”《中俄大纲协定》第九条第二项规定:“苏联政府允诺中国以中国资本赎回中东铁路及该路所属一切财产并允诺将该路一切股票、债票移归中国。”第三项规定:“两缔约国政府允在本协定第二条所订会议中解决赎路之款额及条件暨移交中东路之手续。”而《奉俄协定》规定:“自本协定签订之日起,苏联方面同意中国有权赎回该路。赎时应由双方商定该路曾经实在价值若干,并用中国资本以公道价格赎回之。”
一般认为这一点《奉俄协定》较中俄协定实有进步。但仔细考察可知,这一款前半部分规定,将中东铁路赎回期限由八十年减为六十年,并可将六十年期限再提出讨论,确实为俄国的让步,但这一条款的后半部分,却将本应在正式会议开会后即解决的中东路赎回款项及手续问题推延到赎路时再进行讨论,在这一点上《奉俄协定》有所退步。同时,苏俄清楚地知道中国的财政状况,坚持以中国资本赎回中东路,其目的显然是为了防止日本对中东铁路的控制。据时任东三省交涉总署交际处长张国忱事后回忆,当时张作霖主要想利用谈判达到要挟苏联不再援助冯玉祥的目的,而苏联谈判代表库质臬佐夫也口头答应了这一条件,因此张作霖与苏俄签订了这一协定[15]。俄方的目的则在接收中东路,《奉俄协定》成立后不足半个月,10月3日中东铁路就进行改组,逮捕了旧局长渥斯特罗乌莫夫与旧地亩局局长关达基等多人,任命伊万诺夫为局长,中东铁路控制权由旧董事旧督办之手移交于新董事新督办。10月13日中东铁路专门委员会改组成功,中俄协定成立四个月后仍不能解决的中东路问题告以解决。由此可以看出,《奉俄协定》签订的重要性不在协定本身有何进步之处,而在于苏俄与奉张达成一致后立即进行的中东路改组行动[16]。
加拉罕此时的身份是苏联驻华全权大使,他在与各国承认的中国中央政府订立了《解决两国悬案大纲协定》后,又以国家名义与反抗中央政府之东三省自治政府订立协定,是苏联对中俄协定的公然违背。国会议员们认为,加拉罕的做法“认东三省为独立国,蔑视中国主权已达极点”[17]。苏联这种言论与行动大相违背的做法,逐渐引起部分中国人的警惕,1925年10月在《晨报》副刊上展开的联俄与仇俄的大讨论,就反映了这部分中国人的心态。
综观1923年-1924年间中苏建交谈判的全过程,可以看出,苏联在实行新经济政策后,其在华外交体现出重实利的取向。一方面,苏联最先放弃了其他国家都还在坚持的领事裁判权,并承认与中国订立关税条约时采用平等互让的原则,在很大程度上满足了华盛顿会议后中国民众力争收回这些权利而终未如愿的心理,实际上也强化了中国与其他列强谈判的立场。同时,在与中国的实际谈判过程中,加拉罕一如既往地运用苏俄外交政策中的“制衡政策”和“分离主义运动” 的策略[18],力图利用中国内部各种力量之间的矛盾以获得对苏联权益的落实。
在与北京政府谈判期间,加拉罕曾与孙中山积极进行联络,以获得孙对苏俄谈判立场的支持并以与孙签订协定给北京政府施压,但最终因孙中山未取得实际权力,加拉罕认为与他签订政治协议无异于一纸空文,所以打消了这一念头。为了切实落实苏联在中东铁路的利益,在《中俄协定》签订不足四个月时,加拉罕以苏联驻华全权大使的名义,又与东三省地方当局签订《奉俄协定》。这样一种单独与地方政权交涉的方式,实等于把地方政权与中央政府并列对待,相当不符合外交常规,但当时中国舆论对此并无太大的异议,很能揭示中国政治氛围的特殊之处。
应该指出,东交民巷公使团对于中国政府外交的影响多少是存在的,但在中苏建交谈判过程中,这种影响被苏俄作为宣传手段多次使用。到中俄交涉的紧要关头,在法、美、日等国对于中东铁路问题多次向中国政府致牒表明立场后,苏俄更加认定列强对中国政府施加压力是导致中俄交涉破裂的根本原因。当时中国社会舆论也普遍如此认为,各界人士多因此指责政府没有自己独立的外交政策。国内社会舆论与苏俄的观点相呼应,使北京政府的谈判地位愈形困难。
更重要的是,加拉罕一开始就提出“与中国人民缔约”的口号,在谈判中多次采用将政府与民众区别对待的新型外交手法。他在宣传对华友好的口号下,实际最大限度地保留了沙俄留下的在华利益。这种做法虽不符合外交惯例,却相当适应那时中国较为激进的社会心理,“国民外交”在相当程度上实际呼应了苏俄的新外交方式。包括知识精英和学生群体在内的“民众”积极要求参与外交自然是爱国表现,但却在一定程度上干扰了外交谈判的正常进行,尤其当“民众”的立场恰与政府的谈判对手接近时,就给本来处境艰难的北京政府的外交谈判增加了难度。不过,在这种不符常态的外交环境下,历来被指为“卖国”的北京政府,尤其是外交部,虽然实际只为中国争取了平等解决中苏两国关系的若干原则性规定,但在当时国家贫弱、民众情绪“激进”、外交不甚符合常态等种种不利情况下,为维护中国国家主权和民族利益所作出的努力,仍应给予足够的肯定。
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