北伐前中国的财政状况
20世纪20年代中期的中国,不仅政治失范,而且财政经济也异常紊乱。由于政治上未能真正统一,地方各自为政,中央政府政令往往不出京城范围,地方财政税收多被地方实力派截留,不上缴中央,致使国家税收锐减。加之军事行动频繁,军费开支巨大,国家财政陷入极度困境。
当时国家的财政收入主要有田赋、关税和盐税。这三项税收中,田赋系传统税种,其在全部税收中所占比例自清季以还便逐渐减少,20年代中期约占全部税收的20%左右,基本上被地方截留。盐税系一相对稳定的税种,其在全部税收中所占比例与田赋大体相当。1913年以后该税种开始为外人掌握,作为外债抵押。抵押所余作为国家财政收入,其中一部分归中央,一部分归地方。如1918年至1928年这十一年间除1923年缺乏具体数据外,其余十年共征盐税6.4亿余元,其中中央政府所得为3.3亿元,地方所得为3.1亿元。关税则随着进出口贸易的增长在全部税收中占有越来越突出的位置。1918年,中国海关税收为5960余万元,1926年则上升为1.192亿元,1917年至1927年这十一年内,中国的海关收入合计达9.93亿元,平均每年0.9027亿元。关税收入在国家总预算中所占比例1916年为15%,1919年为19%,到1925年则上升为26%,已经超过盐税和田赋,居于国家各项税收之首[1]。
但是海关税收并不能支撑国家财政,北洋时期,海关税收除大约20%留作“关用”即海关经费之外,大部分都被用于偿还内外债务,尤其是外债。有关数据清楚显示了这一点:1923年,中国关税总收入为98,706,234元,外债偿还额为56,991,960元;1924年两者分别为106,905,885元和55,283,832元,1925年分别为108,331,789元和82,209,421元,1926年分别为119,272,387元和75,413,315元,1927年分别为108,779,232元和81,612,925元。总计五年内关税总收入为541,995,527元,其中用于外债偿还部分为351,511,453元,占这几年关税总收入的64.85%。偿还外债并将一部分留作关用之后,所剩寥寥无几。在1912年至1927年之间,北京政府仅得到“关余”1.3亿元,只占关税总额的18%[2]。
第一次世界大战之后,中国的债务压力一度有所减轻。原因在于中国应协约国要求参战,得到庚子赔款往后暂缓五年,至1922年11月之后再行续交的交换条件。由于加入协约国,与德、奥构成交战国关系,该两国战败后,中国所欠赔款自然取消。另外,俄国在十月革命之后自愿放弃尚未偿还的庚子赔款。这三项赔款占庚款总数的49%。总计1917年底至1928年这十余年间,中国缓付和停付庚款达2.1096亿两,财政负担得以暂时减轻[3]。
尽管如此,地方和中央财政仍十分困难。1924年底,财政入不敷出的省份多达十七个。中央财政状况因地方截留等因,更显拮据。就在善后会议开会期间,据执政府方面透露,“各机关各军队新欠旧欠,统计已有七百余万元之巨”[4]。据1922年的《中国年鉴》报告,当时中央政府每月所需军政各费为920万元,全年所需经费约为一亿零八百万元,但当时实际月收入却远远低于这一数字[5]。1912年至1927年中央可以用作政费的全部关税收入仅1.3亿元,1918年至1928年(1923年缺乏具体数据)中央政府所得为3.3亿元。据此推算,作为中央政府主要收入的关税和盐税平均每年只有3381万元,仅及所需经费总额的31.3%,但支出却有增无已。
在这种情况下,国家财政预算严重不足。1919年,财政预算尚能大体维持平衡,收入为4.9041亿元,支出为4.9576亿元,收支额差仅535万元。但到1925年,政府预算岁入只有4.7164亿元,岁出则高达6.3436亿元,出入额差高达1.6272亿元[6]。为弥补预算不足,北京政府采取大量借债的办法。其借债方式繁多,有政府正式发行的公债,有短期的国库证券,有向各银行、银号举借的短期借款。借款中又分盐余借款、内国银行短期借款及各银行垫款三种。据统计,民初十五年间,北京政府总共发行了27种内债,预计总额达876,792,228元,实际发行额为612,062,708元,其中1924年至1926年三年共发行35,600,000元[7]。
由于缺乏财力,也无足够信誉,在国内发行公债时,北京政府不得不将本可用作政府各项财政支出的停、缓赔付庚款用做担保基金。据统计,在北京政府举借的十八次有基金担保的总额达3.5亿元的公债中,以庚款或关余做担保的有九次,国库劵六次,两者债额达2.3亿元。其中仅1922年至1926年发行的公债就有123,834,910元[8]。这样,从1917年开始停缓赔付的庚款,对于北京政府就有了双重意义:它既使政府的外债压力得以减轻,又可用作举借内债的担保,取得内债收入,使关税、庚款、内债和财政构成连锁关系[9]。
除了内国公债之外,北京政府还大量举借外债。据财政部和交通部报告,截止1925年,北京政府所欠外债已高达22亿元,这些外债多数是向日本借贷,其次是向英国借贷,再其次是向美国借贷,其中一部分有担保,一部分没有担保。
但举借债务也面临严重问题:外债以海关和常关税作为担保,外债越多,中国的关税主权丧失就越严重,收回就越困难;而内债靠关余和缓付庚款作为担保,也容易给外国人干预中国经济提供方便,形成外国人不断通过关税来强化控制中国财政的恶性循环。
更加严重的问题在于,所借内、外债大多不能用于经济建设,而是被用作军费。在所借外债的使用上,军政费占60%,铁路用费占35%,其余的用于工业。当时的舆论批评政府“恃债为生”[10],实则连债也无可依恃。1925年,段祺瑞政府拟发行2000万元“八厘公债”,以解燃眉之急,但进行之时,却因担保、利息、折扣等问题,“屡触种种暗礁”[11],遭到内外反对。最后通过强摊各银行勉强发行的1500万元公债,政府可用作政费的只有620万元[12],而这笔款项尚不够还清政府的新旧欠款。1926年底,财政部已穷敝到连“100元之款亦不能开出”的艰难地步[13]。时人尝忧心忡忡地指出:“吾国所兴之债,大半用于军事之途,非特不能生利,而军队日益增多,为祸将无底止。甚至借债还利,层层加重,势非举全国所入,尽充债款利息不止。如此则破产之祸,岂俟数年后哉?”[14]
在财政极端困窘的形势下,关税会议自然对政府当局产生了吸引力。
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