各国对关税会议的态度及“金佛郎案”的议结
1922年11月,北京政府成立关税特别会议筹备处。1924年3月,北京政府外务部分别致电与华盛顿会议有关各国公使及驻京外交团,正式提出召开关税预备会议的要求,遭到各国拒绝。“法国谓本国尚未批准华府条约,故认此时尚非可开预备会议之时机。意、比两国谓,……中国政府未允解决金佛郎问题,……他日如开正式关税会议,本国自当参加,但此时则并无开预备会议的必要。英、美、日、荷等,则谓本使无反对关税会议之意,但因法国尚未批准华会条约,手续未臻完备,故不能开会,如法国加以批准,则固不必待商榷,即可开正式会议也”[1]。关税会议的召开因此再度推迟。
1925年4月8日,段祺瑞政府向法国驻华公使发出照会,希望法国政府批准华府会议公约,使关税特别会议能“克期召集”,“至于解决(金佛郎)赔款问题,系另属一事,与本案绝对不能牵连”[2]。与此同时,段祺瑞政府还向各国递交了迅即召开关税会议的照会。
对于段祺瑞政府的请求,华盛顿会议有关各国态度不尽一致。
(1)美国 对中国邀集各国召开关税会议,美国并不反对。如前所述,华盛顿会议是在美国的策划与领导下召开的,会议成立的条约大抵以美国的提案为基础。关税会议召开的依据系华会有关协定,美国自然要促成这一会议召开。对于中国提出的维护国家独立主权的要求,美国有时也能表示同情理解。《纽约时报》社论指出:美国愿意“于拟议中国关税会议之中,扩充议程,使包括其他议题,或将有继续华府会议之举。华人领袖亦知其欲完全摆脱外人干预之愿望,将得美国人之赞助,且知一俟有撤销外人特权之时机,美国将运用势力,使其有成”[3]。但美国对华政策的立足点仍然是自身的利益,在实现这一利益的过程中,与英国形成明显的竞争关系。1925年夏发表在报章上的一段评论,颇能说明这一点:“美国甚愿取得中国经济政治之利益以消灭英国优越之权利,英国借不平等条约之力取得之利益甚多,美国现财力雄厚,欲利用时机取消不平等条约,取英国之地位而代之。英国有多数殖民地及岛屿,与美国有密切之关系。美国因财源兴旺,又有巴拿马运河之联络,极希望利用此时机,以取得种种利益,近来对于中国自然竭力相助,但将来对于中国更较他国为危险,因其资本之大、机器之良,更优胜于他国。”[4]
(2)英国 第一次世界大战结束后,因美、日势力增长,英国力量相对削弱,国际地位有所下降,其在华权益亦受到美、日两国的严峻挑战。与此同时,中国的民族主义高涨,在广泛掀起的反帝运动中,老牌的在华拥有特权最多的英国成为中国民众反对的主要对象。1925年的“五卅事件”和同年6月23日发生的“沙面事件”,更是激起普遍的反英浪潮。在这种情况下,为保护自身利益,缓和中国民众与英国的敌对情绪,英国政府需要提出关于中国关税问题的新方针。正如英国首相张伯伦所言:“要消灭中国人民的反帝国主义运动,最好是召开关税会议,增加税率,使中国财政有办法。”[5]中国海关监督、英国人安格联也主张在关税等问题上对中国让步,他在一份备忘录中指出:“基本上,有关列强应该了解,数十年来用武力造成并维持的地位,已不再能由渐缩的声明保持。……欲恢复秩序,条约各国应该召集一个会议以修改条约,并且列强应有做大让步的准备。……取消1898年的租界,上海公共租界应有华代表,关税应增加。”[6]
(3)日本 就列强在中国的利益而言,日本是第一次世界大战的最大赢家。战后日本不仅攫取了德国在中国山东的特权,而且对华贸易有了极大的发展。从1919年到1925年7年内,日本对华外贸输出额在其全部输出额中所占比例平均每年为29.76%,而美国只占到4.6%,英国只占到2.17%。在这种状况下,中国关税税率变化对于英、美两国不会造成多大影响,但是对于日本却关系重大。日本的商品输出大国主要是美、中两国。1924年东京大地震之后,日本对外贸易严重入超,但其对华贸易常有巨额出超,因而中国市场对于日本意义重大。从经济角度分析,日本是反对中国关税自主、不满美英两国在中国关税问题上妥协的。但是从政治上看,日本十分担心中国政局不稳会损害其在华利益。日本币原外相在一次谈话中指出:“如果仔细观察中国时局发展,不能不考虑近来中国人民的政治觉醒。假使忽视中国情况的变化,将是很大的错误。军人可能随着战乱起伏不定,但国民自觉一旦发生,却不容易消灭,如果受外方压迫,将会愈发强烈。中国国民自觉的要求之一即为恢复关税自主的渴望,我们应该特别觉察这种情势。”[7]如果因为关税问题导致中国政局不稳,日本在华利益会受到直接损害,因此,币原主张基于中国政局稳定的大前提,来考虑是否给予中国关税自主权。
此外,日本在作政治决策时,还必须顾及美、英的立场及相关利益。在“五卅事件”之后广泛开展的反帝运动中,英国首当其冲,但日本也是中国民众反对的重要目标。这种利益关联使日本在英日同盟终止之后,仍然要与英国在对华问题上协调。因为如果英国在“五卅”之后陷入孤立,其在华租界或其他特权丧失,在华拥有十二个租界的日本也会受到连带影响。对于美国,日本已与之形成竞争关系,不愿意美国独立实施为中国人欢迎的政策,独享其利,因而在对华问题上具有与美国持相近立场的可能性。不过日本对华立场的决定性因素,是中国关税税率变动所涉及的日本的经济利益,因而在谈判过程中,日本基于政治作出的表态往往让位于经济的考虑,其对中国关税问题的态度立场也因此表现出复杂性与多变性。
(4)法国 在关税会议问题上,中、法之间的最大障碍是“金佛郎案”。如前所述,曹锟通过贿赂当上大总统后,因各国公使联名照会,要求以金佛郎偿付法国赔款,曾打算通过秘密谈判承认此案,不再提交国会审议。但秘密谈判的消息传出后,各界反应强烈,统治集团内部也出现分歧,国会议员纷纷对内阁提出质问。在这种情况下,曹锟政府被迫照会有关各国,回绝了以金佛郎偿付法国的要求。北京政变之后,段祺瑞出任中华民国临时总执政。此时,列强为促使段祺瑞履行“外崇国信”即继续履行条约义务的诺言,表示愿意按照华盛顿会议决议,同意中国召开关税会议,实现二五加税,帮助段政府解决各种困难。而段政府为增加关税,缓和财政危机,亦准备召开关税会议。但是,由于法国尚未批准《九国公约》,关税会议因此无法举行。法国批准《九国共约》的先决条件为中国承认“金佛郎案”。为达到这一目的,法国政府提出愿意退还比、意、西、法四国扣留的两年关余和盐余。以此为前提,中法两国举行了秘密谈判。1925年4月11日,段政府国务会议通过该案并于次日与法国签署协定[8]。协议成立后,法国国会两院于同年7月7日和10日先后批准《九国公约》[9]。关税会议召开的外部条件因此具备。
段政府在发布的通电及有关文件中,对该案的解决作了如下解释:1.中国对外经济政策,首在保全华府会议精神,华府会议除收回青岛及对德取得各项优越条件之外,其于中国利益最关重要者,尤在关税会议,此案不解决,法国拒绝批准九国公约,关税会议不能召开;2.关税会议不开,二五附加税不能实行,仅此一项,中国每年至少损失2400万元,而法、比、意、西四国所扣关余一千五百余万元也不能收回,且将继续扣留,致使一切财政计划无法执行;3.法国方面作了按照1905年所用电汇方法计算的让步,等等[10]。
段祺瑞政府的决定遭到国内舆论的强烈反对。旅津、沪、汉参众两院议员发表宣言,表示对“所有段祺瑞发布之伪法令及私自缔结之对内、外一切契约,同人概不承认”。北京国会亦发表通电,反对“金佛郎案”,认为政府此举是在“欺骗国人”,所谓新协定,不但不能挽回中国的损失,反而会使中国“损失更多”[11]。国民党中央执行委员会,浙江、湖南等省议会,均发表反对“金佛郎案”的通电,北京各界民众举行了声势浩大的示威游行和请愿。中共也通过《向导》周报,分析议结“金佛郎案”对中国的危害,指出政府此举的目的主要是“为奉张筹备战费,此案朝解决,奉张与国民军之大战夕就要爆发”,号召国民“立即起来反抗”[12]。由于各界强烈反对,北京高等检察厅检察官提出检举案。6月17日,总检察厅指派检察官翁敬棠从事调查。10月2日,翁提出检查理由书,指控财政总长李思浩、外交总长沈瑞麟在“金佛郎案”交涉中触犯刑律,应“侦察起诉,以彰国法”;司法总长章士钊“越权揽办”,“促成其事”,应并案办理,以肃法纪。此事迁延数月,李、沈、章等人虽未受到起诉,造成的社会影响却十分巨大[13]。在舆论的强烈谴责和各界坚决反对下,“金佛郎案”虽经段政府与法国正式签订协议,却未能付诸实施。
总之,各国对于中国召开关税特别会议的态度,与其自身利益及“五卅”之后中国民族主义运动的高涨有密切联系。由于列强普遍认为,中国新一轮的民族主义只不过是要求各国兑现华盛顿会议维护中国主权承诺的一种表示,因而仍然愿意按照华盛顿会议的逻辑来解决中国问题。这是关税会议最终得以召开的重要原因。
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