关税特别会议的召开
(1)会议的召开及中国政府的基本立场
法国政府批准《九国公约》,使关税会议召开的最后一道障碍不复存在。1925年8月5日,出席华盛顿会议的九国代表在华盛顿交换1922年2月6日所签各约的批准书,华府条约正式生效。与此同时,美国驻中国公使照会中国政府从速召开关税会议。8月18日,段祺瑞政府照复各国,宣布关税特别会议拟于1925年10月26日在北京召开,邀请各国政府派代表与会[1]。关税会议进入筹备阶段。
关税会议即将召开的消息传出之后,国内舆论很快出现反对和赞同两种截然不同的意见。上海因直接受“五卅事件”影响,舆论较为激进。上海学生联合会获知关税会议即将召开的消息,立即发表宣言,指出关税会议是“五卅事件”之后帝国主义对中国人民的“欺骗政策”,认为这次会议“于外国债权者有利益,于武人政治有利益,绝无丝毫补益于国民”。宣言明确表示:“一国之关税,主权所有,岂容外人置喙其间而逞其损人利己之私欲。职此理由,无论关税会议是否要借端议及共管,关税会议即以纯然有利于中国为目的,吾人亦绝端反对。”[2]但北京的舆论却不同于上海,虽然也有一些反对意见,但赞成者似乎更多。《关税会议专刊》刊登的一篇讲演稿曾这样评论关税会议:“今天所讲的这个题目,在北京可以说是最漂亮不过,大家喜欢听关税会议——不只是学校里的学生喜欢,医生、女学生、老年人,社会上的各种人——也都喜欢。”[3]
在多数情况下,国内政治家、民众、社会团体及海外华人组织赞成召开关税会议,但却主张通过会议实现关税自主,不赞成以“二五增税”为中国与会之目的。中国驻外各使节联名来电指出:“历年海关统计,输入远过输出,工艺衰落,商业永无起色,皆此苛则悬为厉阶。此次会议应以自主为要,应由我自定税率,不能听他人以五改七·五。倘囿于目前之小利,祸必延及子孙。”[4]华侨组织神阪中华会馆致书段祺瑞,指出:“关税束缚,亘八十年,主权生计,两被侵剥,今幸关会开幕,务乞劈头要求完全关税自主,克日收回。二五加税,终属枝节。若以条件交换,则直售主权耳。……恳据理力争到底,毋稍退让,侨胞誓为后盾。”[5]一些有影响的地方实力派人物及思想家也发表文电,宣示主张。赵恒惕在一份通电中强调:“关税自主,为独立国家应有之主权,亦即行政完整所必争。……现会议即开,就对外言之,进行之步骤,固可协商,自主之精神,不容稍损。……深望我国委员,努力壇坫,毋轻受外国之欺以欺我国人也。”[6]陈独秀在《我们对于关税问题的意见》一文中指出:“我们中国人民,尤其是五卅以来参加民族运动的民众,对于此次关税会议,应取何种态度呢?会议是定要开的了,我们不必根本反对这个会议。我们要在这个会议废止现行的协定关税制,中国的海关,应归中国国家自主。我们反对继续现行制度、在现制度下要求加税。”[7]显然对会议抱有一定的希望。
与关税利益联系最为紧密的商会组织对关税会议亦普遍赞同,但强调必须坚持关税自主立场。例如,上海各路商界总联合会在致外交部的电文中指出,在关税会议问题上,中国应有“自主之精神,以拥护国体之尊严”,绝不能“仅以二五税开议”,希望政府坚定立场[8]。上海银行公会在致段祺瑞及财、外等总长的电文中,提出包括“关税定率应力争自主”在内的四条建议[9]。上海总商会王晓籁、劳敬修、陆伯鸿、闻兰亭等列席关税会议,他们带有上海总商会的提议案及各种文件,宣称“此行目的,即在达到关税自主。倘此次关会结果,仅得增收二五率,而不能贯彻自主,则同人誓当力争”[10]。华商纱厂联合会甚至主动向北京政府提出要求,希望关税会议能“加入全国纺织工业参议三四人”,结果政府同意聘该会推荐的代表担任关税特别会议顾问[11]。
在舆论影响下,北京政府决定“以关税自主并裁厘为确定政策”[12],如期召开关税会议,并为会议的召开作了必要准备。首先是就中国出席会议代表作组织安排。9月5日,段祺瑞特派沈瑞麟、梁士诒、颜惠庆等十二人为关税特别会议委员会委员。10日,执政府议决,十二个委员中,由沈瑞麟、颜惠庆、蔡廷幹、施肇庆、黄郛、梁士诒等七人为出席会议代表。不久又决定分为三组:1.关税自主组,梁士诒任主任;2.裁厘加税组,颜惠庆任主任;3.税款存放及其他问题组,黄郛任主任。作为段政府拟任命的关税自主组主任,梁士诒为段祺瑞拟订的关税修正提案丝毫不涉及国人最关心的关税自主问题,遭到国人强烈反对。10月22日,段祺瑞以素主关税自主的王正廷替换梁士诒,并对中国政府的提案作了修改[13]。10月24日,北京政府公布《关税定率条例》,宣布进口货物除烟酒外最高税率为40%,最低为7.5%。同日又公布《烟酒进口税条例》,规定烟酒进口税率为50%—80%。所有外国货物进口均按“本条例所定课税办法征收进口税”[14]。这两个条例,系北京政府抛出的自主关税即国定税则条例的标准。北京政府这样做,既是对国内舆论的积极响应,也是试探各国反应的一种手法。
1925年10月26日上午10时,关税特别会议在北京居仁堂正式开幕。中国方面出席会议的全权代表为沈瑞麟、颜惠庆、王正廷、黄郛、施肇庆、蔡廷幹,秘书长为严鹤龄,汪大燮、胡惟德、林长民、罗文幹等三十九人为高等顾问,张竞仁、虞和德、胡筠、马素等十五人为参议,唐在章、陈恩厚、贾士毅等七十三人为专门委员。其他各国出席会议的全权代表分别为:美国,驻华特命全权公使马慕瑞·司注恩;比利时,驻华特命全权公使华洛思;丹麦,驻华特命全权公使高福曼、北京丹麦公使馆参赞狄礼慈;法国,驻华特命全权公使玛德;英国,驻华特命全权公使麻克类、上校皮乐、曼彻斯特商会会长史图德;意大利,驻华特命全权公使翟录弟;日本,特命大使日置益、驻华特命公使芳泽谦吉;荷兰,驻华特命全权公使欧登科;挪威,驻华特命全权公使米赛勒;葡萄牙,驻华特命全权公使毕安祺;瑞典,驻日本与中国特命全权公使艾维娄福、驻北京公使参赞雷尧武德;西班牙,驻华特命全权公使嘎利德。除了全权代表之外,各国还派有专门委员与会[15]。
会议由中国外交总长沈瑞麟主持,段祺瑞代表中国政府向各国代表致欢迎词。在欢迎词中,他阐述了“我国民全体之希望”,重申了中国政府坚持“关税自主”的立场,强调关税会议系根据华府会议精神召开,华盛顿会议签署的《九国公约》声明尊重中国主权与独立及领土与行政之完整,希望关税会议成为实现《九国公约》的机会[16]。段祺瑞致词毕,沈瑞麟以中国外长身份致词,着重强调了外交上“因时制宜”的原则,主张条约规定可以而且应该随着“变更之情势”,“随时修正”。明确指出:“中国协定关税制度,创始于八十年前,原为适应彼时之情况而设,现在该项情况既已消灭,则此种制度实属不合时宜,自不应任其存在”,希望会议就此问题进行讨论,“设法改善中国关税诸问题,俾中国得以早日行使其关税自主权”[17]。
段、沈致词完毕,中国政府全权代表王正廷宣读《中华民国政府对于关税自主之提案》,郑重宣布:鉴于1922年1月5日远东委员会第十七次会议宣言讨论中国实施关税自主的“适当机会”已经到来,中国政府特根据《九国公约》尊重中国主权完整之精神,拟定除祛现行条约上税则上各种障碍,推行中国关税定率条例与实施关税自主之办法五条:1.与会各国向中国政府正式声明尊重关税自主并承认解除现行条约中关于关税之一切束缚;2.中国政府允将裁撤厘金与国定税则条例同时施行,但至迟不得超过1929年1月1日;3.在未实行国定税则条例之前,中国海关税则照现行之值百抽五外,普通品加征值百抽五之临时附加税,甲种奢侈品(即烟酒)加征值百抽三十之临时附加税,乙种奢侈品加征值百抽二十之临时附加税;4.前项临时附加税应自条约签字之日起三个月后即行征收;5.关于前四项问题,应于条约签字之日起,立即发生效力[18]。
中国政府虽大体是在华盛顿会议《九国公约》的原则框架内作出上述表示的,但在某些方面又有所突破。第一,各国并无在关税会议上讨论中国关税自主问题的打算,而中国政府却在承诺中国裁厘的同时,明确提出了这一主张;第二,中国主张过渡时期普通商品附加税加增5%,超过各国认可的2.5%的标准一倍;第三,过渡时期奢侈品附加税大大超过了华盛顿会议确定的5%的标准。这些变化表明,中国政府已在一定程度上利用国内高涨的民族主义,作为在谈判桌上向各国讨价还价的砝码。
(2)有关关税自主与裁厘问题的争执
10月27日,关税特别会议会务委员会在居仁堂召开第一次会议。王正廷任会务委员会,会议对中国政府为支配会议程序于事前拟订并送呈各国代表的议事日程进行了讨论[19]。由于中国代表据理力争,加之自会议决定召开以来国内民众要求关税自主呼声高涨(10月26日会议开幕当天北京各大、中学校即举行大规模的要求关税自主的示威游行),给各国代表造成一定压力[20],各国代表被迫同意将(甲)关税自主问题,连同(乙)过渡期间之临时办法,以及(丙)与关税会议相关事项一道,列为会议“应行讨论之问题”,并组织关税自主、过渡办法、有关事件三个委员会,分别处理相关事宜,另成立起草委员会,负责起草会议文件。
10月30日,关税自主委员会召开第一次会议。王正廷首先重新宣读中国代表团在26日大会上提出的关税自主议案中的五项条款。他特别申明中国政府欲通过会议,修改华盛顿会议所定国际条约具体内容的立场,强调:“中国在华会固与各国订有条约,中国虽无蔑视条约义务之意,然现今情势变迁,前订条约,大有不得不请修改之势。”他指出,华府条约之精神,值得赞赏,但华府条约的“条件”却难以为中国接受,“盖华会之精神与其条约上之文字或条款迥乎不同”,希望各国尊重中国国情民意,促成中国关税自主[21]。
对于中国关税自主的要求,各国态度不尽相同。日本代表日置益认为中国可以自行“创制适用于一般之国定税率”,但国定税率的制定“不得妨碍中国与各国之通商关系”。外国对于中国的财政及司法上的“片面束缚”虽然应当解除,但外国强加给中国的这些东西只是结果而不是原因,原因是中国“本国之缺点”,如果“不先除去其原因,纵如何欲纠正其结果终属徒劳”。基于这一认识,日置益主张中国效法日本1894年与各国改订条约“至签约五年后方发生效力”的做法,推迟实施关税自主的时间。主张废除旧约和实施国定税率均须通过“一定之程序”,反对“列国即时并无条件的放弃现有条约上之权利”[22],不主张中国立即实施关税自主。
美国代表司注恩表示,关税自主是主权国家的权利,当实施关税自主“与其本国人民之权利及其有约外国人民之权利俱无抵触时”,中国“自得享有关税自主”。美国政府愿意促使这一时机的早日到来,但在时机成熟之前,美国只能按照华盛顿条约的规定行事。司注恩特别强调关税自主与裁厘增税的“连带关系”,表示中国“如不将关税自主何时及如何实行与厘金是否裁撤及如何影响有约各国明白见示,仅由各国分别声明愿将中国所希望之关税自主让与中国”,美国方面将不会感到满意[23]。
英国公使麻克类更是极力主张将裁厘作为中国实施关税自主的前提。他指出,中国现在是两种税率同时并行,其一为海关税率,尚有若干限制;其二为内地税率,随时变更,任凭课税当局之意,毫无限制,致使“外人商务极感困难”。在此情况下,“尽裁厘金实为讨论恢复中国关税完全自主之重要关键,盖如照通义,承认关税自主为国家主权,则不能承认各省施行完全税率自主,亦为其主权也”。
意大利、荷兰、葡萄牙、丹麦、比利时等国也都表示原则上同意中国关税自主,承认这是主权国家应有的权利,但同时强调,“此项权利并非谓可以蔑视与其他各国所订之各条约也”。在中国国家主权受到不平等条约严重侵害的情况下,要求中国以不“蔑视”中外条约的方式去获得充分主权,这显然是不能自圆其说的。对于中国政府提出的会议议程,各国也提出了不同意见,他们不赞成将关税自主(第一项议程)与裁厘(第二项议程)分别讨论,认为“裁撤厘金与关税自主乃相连之问题,故视裁撤厘金应在完全关税自主之前”,要求中国政府将“裁厘之确实计划”向大会说明[24]。
在当时,裁撤厘金是一个相当敏感又极为困难的问题,因为中国并无能在全国范围内有效实施治权的中央政府,段祺瑞也仅仅是“临时执政”,中国就政局而言,已形成南北对峙、军阀割据的态势。由不能有效实施治权的中央政府裁撤厘金,谈何容易。在这种情况下,外国列强即便没有以裁厘来阻碍中国实施关税自主的主观故意,客观上也为中国要求关税自主设置了障碍。
在11月3日召开的关税自主委员会第二次会议上,美国和日本就关税自主、裁厘及过渡办法等分别正式提出议案。日本的提案要点有二:其一,中国在裁厘之后,始得实施国定关税条例;其二,在实施国定税率准备期内,中国与关系国订立取代现行关税条约的新约,须与国定关税条例之实行同时。日本的议案表面承认中国关税自主,实则故意与中国为难。因为若日本真承认中国能实行国定税率,则不当要求中国在准备期内先定新约;既要求协定税则于前,复同意国定税则于后,于情于理,均属不当。按照日本方面的说法,国定税率条例须与新协约同时实行,如果中外互惠协定不能成立,中国的国定税率岂非永无实施希望?因而,日本的提案,无异以片面的协定、片面的最惠国条款强加于中国,根本谈不上承认中国关税自主。
美国提案条件较日本为多,表面同意中国关税自主,实际上对中国要求关税自主亦甚刁难。美国提案对中国最为不利的,为原案第三条第四款。该款将中国大部分内地税视为厘金,要求废除,这就大大扩展了厘金的范围,使中国实施国定关税的前提条件更难具备。此外,美国提案第三条第五、七两项规定了中国增收关税的用途,此事本应由中国自行作主,美案作此规定,无异干涉中国内政。其第十项规定召集缔约国代表会议审查厘金是否业已裁撤,又构成一种新的约束,足令外人遇事要挟,以展缓中国关税自主之实行[25]。
13日,关税会议第二(过渡)委员会召开第二次会议,中国委员将中、日、美三案胪列说明,表示对该两国提案不能满意。英国代表在比较中、日、美三案的基础上,提出十三条“节略”,表面折衷,实际偏向日、美,强调附加税问题,“有将自主问题无形打销之势”[26]。针对这一情况,中国代表王正廷在次日会上,提出三点声明:第一,关税自主应明白规定于条约内;第二,裁厘系中国改革内政的主动表示,并非关税自主的交换条件;第三,中国参与会议,意在收回关税自主权,裁厘纯属中国内政,将二者相提并论,中国碍难承认[27]。
实行关税自主之前过渡时期应行筹备事宜表 [28]
与此同时,中国代表提出实行关税自主之前过渡时期应行筹备事宜具体方案,以证明中国政府能够在两年内完成裁撤厘金的工作(见上表)。
在中央与地方利益不能协调一致的情况下,要使裁厘工作顺利展开,一个亟须解决的问题是向地方政府提供抵补金。为此,中国代表王正廷提出如下设想:“厘金既为各省进款大宗,为裁厘计,自不能不筹一宗款项,以抵补各省因裁厘所受之损失,故中国政府一方面欲详查征收厘金各局卡之数目,而他方面欲筹一宗款项,以抵补各省一年间之损失,而实行裁厘亦在此年内举行,庶若干厘卡一经裁撤之后,所有各省在厘金项下之收入得由此筹备款项内抵补,过此时期以后,应由关税项下拨出一部分以抵补逐年厘金之收入。”[29]基于这一设想,中国代表表示,中国准备在1928年2月底之前分两期完成裁厘,对于各省在裁厘后财政上遭受的损失,在第一时期由增收关税附加税项下划出一部分,作为抵补;在第二时期,即已经实现关税自主之后,直接由关税项下拨付。
对于中国的立场,英国代表皮乐极力表示反对。皮乐强调,由于“宪法惯例之拘束”,与会各国代表并无宣布废除中国所受条约束缚的权力,所有有关中国享受关税自主权的要求,均需各国代表团“向各该国政府建议”,订立条约,方可成立。在新订条约中,须写明“中国国定关税税率条例应于裁撤厘金时实行”,坚持以裁厘为中国享受关税自主权力的先决条件。美代表马慕瑞附和英国代表的主张,表示如果会议接受中国方面提出的议案,不但超越了美国代表团作为议约人的权力,“即美国行政元首亦无权办此。唯有大总统咨询上院并经其同意后方能行此权力,因此,本代表团万难依提出程式赞同此案”。会议形势顿时对中国不利,第二委员会亦因此出现“无限延会”的局面[30]。
在这种情况下,荷兰代表欧登科出面调停,建议会议“于中、英两案以外,另拟条文,其首句当能尽如中国之意,而一方面至少可祛除某某代表团因宪法上理由所表示之困难”。与此同时,王正廷以身份提出组织“小委员会,试为融合各种意见,再行提交本委员会”的建议,得到丹麦代表高福曼及其他国家代表的赞同。于是决定在第二委员会中设立“小委员会”,抛弃各案,另行起草具体方案。当即指派王正廷、欧登科、司注恩、麻克类、日置益等五人为小委员会委员[31]。两天后,小委员会开会草拟关税自主条文,英国仍坚持诸案并列以无形取消中国关税自主要求的态度,中国代表据理力争,最后采纳美国代表的折衷提议,仍以中国所提原案加上日本代表团的方案,提交第二委员会讨论。
11月19日,关税会议召开第一、第二委员会联合会。在比、法、意、西等国声明赞同但须报经本国政府批准的前提下,一致通过中国关税自主并裁厘的议案:“参与本会议各国代表,议决通过下列所拟关于关税自主条款,以便连同以后协定之其他各项事件,加入本会议将来所缔条约以内:除中国外各缔约国兹承认中国有享受关税自主之权力,应允解除各该国与中国间现行条约内之关税束缚,并允许中国国定关税定率条例于1929年1月1日发生效力;中华民国政府声明裁撤厘金应与中国国定关税定率条例同时施行,并声明于民国十八年1月1日(即1929年1月1日)实行裁厘。”[32]
此项议案基本接受了中国方面的主张,它的通过,是中国朝野一致力争的结果。颜惠庆在其《自传》中指出,协定关税严重伤害中国主权,中国虽曾在巴黎和会与华盛顿会议上先后提出交涉,但列强不加理会。“现在国内舆论对此种国际无理压迫,既然表示愤慨,而政府中主持外交的人员,对于国际法的认识,又远较过去清楚正确,同时兼具勇气和决心,敢于与帝国主义挑战,指责其昔日束缚中国的阴谋,违背正义,必须改变态度。故此次我国代表在关税会议中的战略,不似过去华盛顿会议时,仅凭过去的条约加以修正,而系跳去往日的樊篱积极的主张收回关税自主权。……无论如何,我国关税自主,在原则上,既于此次会议中得着列强的共同承认,虽实行之日期未经确定,但不难依法推动,以求能于短期内实现。一百年来,我国财政和经济上,在关税方面所遭受列强不公平的桎梏,现在总算得到解除。”[33]关税自主议案的通过,系关税特别会议最重要的成果,具有重要的价值和意义,它为后来南京国民政府最终取消协定关税的条约规定提供了国际协约的依据。
(3)关于过渡时期加增附加税的问题
关税会议第一项议程即有关中国关税自主的讨论以上述议案的通过告一段落,但有关过渡时期加征附加税问题的谈判却一波三折,极为艰难。
关于“附加税”问题,早在1900年准备与列强谈判修约时,清政府便已提出以“裁厘加税”为基本内容的主张,参与谈判各国原则上接受了这一意见,只因税率未能达成一致,谈判无果而终[34]。在巴黎和会及华盛顿会议上,中国问题成为中远东问题之重心,中国代表先后两次向国际社会公开提出修改不平等条约,要求实现关税自主。在华盛顿会议上,中国代表要求自1922年1月1日起,将名义上的5%的协定关税率提高到12.5%,并在承诺取消厘金的前提下,征收附加税,作为实现关税自主的第一步。然后制定税则,最终恢复关税自主权。但会议通过的决议只同意使税率达到切实的5%,并同意召开关税特别会议,讨论裁厘加税问题,在中国废除厘金之前(即过渡时期),准许对一般进出口货物增收2.5%的附加税,对奢侈品增收5%的附加税[35]。这就是关税会议讨论“附加税”问题的由来。
按照会议议程,11月6日,关税特别会议召开第二委员会第一次会议,讨论附税增加和税率提高问题。王正廷主持这次会议。中国代表颜惠庆在会上提出《中国关于进口货物临时附加税税率的提案》及附属文件,主张在实行国定关税税率条例之前,中国海关税则在现行的值百抽五之外,普通进口货物加征值百抽五的临时附加税,甲种奢侈品(烟酒)加征值百抽三十的临时附加税,乙种奢侈品(化妆品、丝织品、珠宝等)加征值百抽二十的临时附加税。蔡廷幹宣读了中国政府关于过渡时期征收各种附加税及税率的理由书,主要内容如下:(1)关于普通进口货物加征值百抽五临时附加税,理由书指出,华府条约规定中国税率加征2.5%,系四年前的规定,现今中国财政枯涸之状况,已远非华府会议时所能比。对于华府会议,需要贯彻的是精神,而欲贯彻其精神,则“非暂行加税,俾裁厘易于进行,债务得就清理,建设可有的款,政费得所补助不可”。(2)关于奢侈品的税率,理由书指出,从国际贸易的现状看,各国无不对奢侈品课以重税。以烟酒为例,日本的烟税为值百抽三百三十五,意大利为值百抽三百,英国烟叶值百抽四百六十,烟丝值百抽五百,白兰地酒值百抽八百,就是中国各省征收本国烟酒税也有值百抽八十以上者。中国现行烟酒进口税率,较之日本仅五十分之一,较之意大利仅四十分之一,较之英国仅八十分之一,较之中国本国所产烟酒也仅十分之一。中国税率之轻,“甲于天下”,致使外国烟酒“运销内地,通行无阻”。在这种情况下,中国适当提高税率,无可厚非[36]。
中国增加临时附加税的意见,遭到日本代表强烈反对。早在第二委员会第一次会议召开之前数日(即10月30日),日本公使重光葵就向颜惠庆表示,解决中国政府财政危机有3000万元便已足够,无需加征附加税。颜惠庆当即予以严厉驳斥[37]。当第二委员会第一次会议召开,中国代表宣读《提案》并申述理由之后,日本代表表示反对并提出如下主张:(1)华盛顿会议规定中国在实施国税法之前的过渡时期只征收2.5%的临时附加税,此一税率为与会各国政府承认,若提高税率,须另立协定,窒碍难行;(2)实施高于2.5%的附加税“必致扰乱中国与各国之贸易关系,而影响日本之工商业为尤甚”;(3)征收2.5%的附加税所得款项,连同其他来源所得税款,已“足以使本会议能筹划一可以实行之计划,以应付中国之需要”,并“促进中国财政之总行善后也”;(4)附加税之用途应限制在抵补裁厘、整理债务及各项行政经费范围;(5)中国债务整理应将“外债一并整理”,筹款偿还之法为“发行联合债券,以关税为抵押”[38]。日本的用意,实际上是想维持其对华贸易的有利地位并将附加税之一部分划出,以偿还诸如西原借款一类无担保借款。
其他各国也分别就附加税的用途及税率问题发表看法。美国代表认同中国代表团作出的3000万元不足以抵补裁厘损失,实际需要不下7000万元的估计,但不赞成中国政府提出的税率标准,主张突破华盛顿会议划定的二五附加税范围,“以五厘为最低税率,十二·五为最高税率”,中国政府可在此范围内将各种货物分别登记征收关税,认为照此办法,“大约中国每年立可实收一万万元之谱”。但中国应“申明陆海边界须有划一税率之必要”,并规定“凡由实行此项规定所增收之关税,应由海关存储”,以用于“指定之用途”[39]。英国代表皮乐赞成美国方面的意见,认为美国的方案“程式最臻完备”,“可为讨论最良之基础”,并提请中国代表团“将提案之各部分汇集”,使之与美国提案“程式”相同,以“调和会议开始时所必有的各项异议”。丹麦代表高福曼表示,在中、日、美三国方案中,美国的方案最为完备,丹麦对“该项方案之原则表示完全同情”。意大利代表翟录弟表示,在中国国定税率实施前的过渡期内,应给予中国相当之附加税,以足供清理借款、抵补厘金及民政费用,“其税率应高于华盛顿条约第三条所规定值百抽二·五及抽五之税率也”[40]。
美、日、中三国提案有共同之处,但也有重要的原则分歧。在临时附加税问题上,日本坚持华盛顿会议二五税率,美国虽主张突破这一限制,但却提出以十二·五作为最高税率。对于增收之关税,美国主张应由海关存储,美、日两国均主张将所得关税用于“指定之用途”。这与中国政府的期望差距甚大。
为寻求讨论的共同基础,根据会议代表的建议,中国代表团在11月13日召开的过渡委员会第二次会议上,提交《中日美三案比较表》并发表了四个重要文件:(1)中国代表团对于临时附加税用途之宣言;(2)拟征进口洋货附加税收数表;(3)临时关税附加税基金委员会组织大纲;(4)中国代表团对于美日两提案之见解。会议就中国代表所提四个文件涉及的问题展开了激烈争论。王正廷态度强硬,代表中国政府表示,如果不能达成协议,会议将无限期推迟。但日、美等国代表丝毫不愿让步,会议因此出现僵局。
11月21日,第二、三委员会继续就此进行讨论。在这次会议上,中国代表团的主要发言人由王正廷换成了曾宗鉴和蔡廷幹[41]。11月23日,关税会议税率小委员会开会,中国代表提出附加税率具体方案,大略为普通商品值百抽五,年约三千万元,甲种奢侈品值百抽三十,年约三千二百万元;乙种奢侈品值百四十,年约五千万元。中国代表提出的这一方案,“普通品增加税率较之华会原议增加一倍,奢侈品附加税率增加四至六倍,各国以此项税率过高,未肯赞同”[42]。关于普通商品,英日主张仍以华会二五为限;关于奢侈品,各国大多反对中国的主张。为使主张获得通过,在开会的同时,中国代表频繁展开会外活动,约见各国代表,向他们阐述中国政府及人民的立场,说明关税问题解决对于中国国家命运前途的意义。中国代表的努力收到一定成效,如意、法两国代表就表示不赞成利用关税会议来解决债务问题。但在税率问题上,各国均坚持原议不改,美国代表特别强调债务须有担保,附加税的一部分须用于此[43]。
就在会议紧张进行的11月22日,北京三十余团体发起“关税自主示威运动大会”,决议无条件收回关税自主权,列国若不承认,即解散关税会议,自行宣布废除一切关税条约,实行关税自主,与会者与警察发生冲突。关税会议形势,顿受影响。与此同时,各地“反奉倒段”运动高涨,北京政局动荡,中国委员常不到会,各国借此机会,“更力持华会二·五附税之议”,形势急转直下,会议遂呈无形停顿之势。为扭转局面,段祺瑞政府作了新的人事安排。12月2日,特派龚心湛为关税特别会议委员会委员;24日,又特派陈锦涛为关税特别会议委员会委员;越三日,复任陈为全权代表[44]。与此同时,北京政府通过私人接洽途径,极力向各国疏解,“冀双方接近妥洽”。
在此期间,日本委员佐分利回国磋商日本政府对关税会议的政策后返回北京,提出以订立中日互惠条约为条件承认加增二·五以上附加税方案。其主要内容为:(1)关税会议完竣时,即承认加税;(2)加税货物分七种,税率由附加二·五至二十五;(3)日本输华之棉纱、棉布、砂糖等类重要商品,只允征二五附税,加工制造之棉布可酌增若干;(4)日本撤回延期支付案;(5)税率提高后,中国每年约增加七千万元,以四千万元还内外债,二千至二千五百万元作裁厘基金,五百万元为政费;(6)中国要求增加税金修筑铁路,日本不予承认[45]。日本这一方案,将其主要输华商品列入仅加增二五附加税的范围,其余商品虽可加至二五以上,因其非输华商品之大宗,中国从中获利甚少,不能达到拟定的附加税增收标准。但该案毕竟突破了华盛顿会议的税率标准,故中国表示可以商议。美国、法国见此,亦向中国提出订立互惠条约的要求[46]。嗣因中国政治形势变化,这些互惠条约均未议定。
1926年2月18日,关税会议重新开会,继续讨论附加税问题。中国代表在小组委员会开会时提出新的税率,“主张分七级税率,最高二成七分五厘,最低二分五厘”,将最初提出的最低值百抽五、最高抽三十的附加税增收标准适当下调。对此,各国大致没有异议,“惟级数主少,英提案主三级,美案日案均主五级”,所争已不带实质性[47]。28日,关税会议过渡办法委员会召开第六次会议,颜惠庆代表中国再次就附加税总额和分配比例提出议案,主张临时附加税预计增收之数,应在九千万至一万万元之间(较上年11月23日提出的方案减少一千二百余万),全部增收关税按照3∶3∶3∶1的比率,分别用于抵补裁厘、整理无确实担保之内外各债、建设事业费和紧要政费。与此同时,中国方面还提出《整理债务办法》,以示诚意[48]。对于中国的方案,与会各国代表经多次讨论,并改定税率,重分货类,最后初步达成妥协,“允将附加税增至七千余万元至九千万元”[49],但外国代表不赞成将预计增收的附加税数额载入议案[50]。尽管尚未完全实现中国代表预期的增税目标,关税会议能够在附加税问题上初步形成大大突破华府会议决定的倾向性意见,应该是中国外交的一项重要成果。
不过这一意见并未成为会议正式决议,原因在于“此项税率超过华会税率范围,须俟各国批准方能实行”,而要得到各国政府批准并付诸实施,按照中国关税委员估计,至少要等到次年春季之后[51]。在未获批准实施之前,如果仍用值百抽五旧率,中国将蒙受巨大损失,而二五加税系华会条约的规定,无需再经各国政府批准,只要关税会议议定具体实施办法即可。因而会议在就中国代表提出的新税率及增税总额大致达成妥协之后,又专门就二五加税的实施展开讨论[52],并决定由英、美、日、法、荷、中六国代表组成临时附加税分股委员会,协商审核议案。
1926年3月12、18两日,关税会议临时附加税分股委员会召开第四、五次会议,继续讨论征收二五附加税议案。对于开征附加税的时间,英、法等国代表以货运费时为由,坚持主张“自本议案签字日后三个月起”(即自7月1日起)施行。中国主张自4月1日起征收二五附加税;奢侈品再加二五,不超过6月1日起征收,以便编制奢侈品表。荷兰代表出面调停,主张改为6月15日,未有结果。对于所征税款的保管问题,中国的提案为“暂由海关保管,不受一切干涉,其用途与条件由本特别会议议决之”。日本代表日置益提出“但书”,主张所征税款应“存放各保管银行”。法国主张“各项附加税之税收应存放于保管银行,由中国海关税务司负责管理,其用途与条件由本会议议决之”。美国的提案与中国类似,但当发现其议与日本相左时,又依违模棱,表示“日本草案美国亦可赞同”[53]。但各国代表大多认为“保管银行”易生歧义,主张将日本提案的措词改为“应存于银行,以便保管”,或干脆将“保管”二字删去,只云“应照……方法存放于各银行”。对于日本的“但书”及某些国家代表的附和,中国代表极力反对,提出《对于日本代表团提出但书之修正案》,因日本及其与国坚持其议,讨论没有结果[54]。
嗣因奉军将领郭松龄倒戈及国民军与奉军之间发生战争,国内局势动荡,关税会议时断时续。1926年4月,段祺瑞政府倒台,出席会议的部分代表逃离北京,一些与会的外国代表相继回国,关税会议被迫停会。7月3日,各国代表发表宣言,决定“暂时”停止会议,“俟中国代表能正式出席与外国代表复行计划时,当立即继续会议”[55]。以后,中国方面曾作出复开关税会议的积极努力,但因政局进一步变化,始终未能如愿。
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