法权会议召开的背景
领事裁判权是列强在近代中国建立的不平等条约体系的重要内容。在撤废领事裁判权过程中,北京政府统治时期是较为重要的一个阶段。1926年1月在北京召开的法权会议是北京政府为撤废领事裁判权所进行的一次重要努力。
早在巴黎和会期间,中国政府代表就为废除领事裁判权进行了交涉。中国代表团向和会提出的《中国希望条件说帖》明确表示,中国将在1924年以前颁布五种法典,完善法律及司法制度,以缩小与西方国家的差距,要求各国届时一并放弃领事裁判权[1]。在稍后的华盛顿会议期间,中国代表团提交了关于撤废领事裁判权的议案。1921年12月10日远东委员会会议通过《关于在中国之领事裁判权议决案》,以中国司法制度改良为撤废领事裁判权的先决条件,决定在华盛顿会议闭会之后3 个月内成立专门委员会,以调查中国司法现状,并根据调查结果,由各国政府自行决定中国是否具备废除领事裁判权的条件。因中国政局不宁及译印各种法律文件需时等,法权调查迟迟未能展开[2]。
“五卅运动”爆发后,国人郁积已久的民族主义情绪得以释放,反帝运动空前高涨,召开法权会议的条件逐渐成熟。
1925年5月30日,张作霖抵达天津,欲意对中央政权重新洗牌,北京临时执政府危在旦夕。就在这一天,震惊中外的“五卅”惨案爆发。5月31日晚,段祺瑞召集许士英、姚震等商议对策。与会者均谓“接上海电,民气激昂已极,无论如何,此事理直气壮,交涉可望胜利,政府在此风雨飘摇之际,正可借此机会,以搏国人同情”;“段深然之”,“遂决定对沪案取严重态度”[3]。北京政府外交部在6月1日至6月11日连续发出三次抗议照会,并派蔡廷幹、曾宗鉴等会同交涉员许沅办理沪案。张作霖“虽明知段方之用意,然其目的固不错,殊亦无法以应之”,遂“自行决定稍缓数日,再定行止”[4]。
突如其来的民族主义运动,对临时执政府有如天降良机,使之既可暂时扭转在国内政争中处于劣势的局面,还可以外交为突破口,重塑在国人心目中的形象[5]。1925年6月24日,正当“沪案”紧张交涉之时,北京政府外交部向外国公使团发出照会,正式提出全面修改不平等条约的主张。照会指出:不平等条约“是在特种情形下,未曾有充分自由之机会,以讨论规定中外间应守普通永久之原则”,故“不能继续有效”。今日中国“环境业已大变,而外人所享受政治经济之非常特权,依然永久存在,实与现法不合”。照会最后指出:“中政府深信非常权利一经消除,不仅各国权利利益更得好保障,且中外友谊也必能日益进步。为彼此利益计,甚望贵国政府重视中国人民正当之愿望,对于中政府依照公平主义修正条约之提议,以满意之答复。”[6]这是继巴黎和会及华盛顿会议之后,北京政府又一次要求修改不平等条约的提议,废除领事裁判权在其中占有重要的位置。
与北京政府处于对立状态的国民党(包括一部分共产党人士),主张采取强硬手段应付局势。惨案发生第三日,国民党中央发出通电:“号召中国全国人民,一致抗议,要求惩罚暴行巡捕,抚恤死伤,表示谢罪,保证此后永无此等至无人道之行为。凡我党员,应一致努力援助国民,以与英帝国主义相搏。”[7]6月4日,国民党上海执行部发表宣言指出:“此次上海之惨剧,乃英帝国主义者,泛用强权威胁而得之不平等条约……之缩小写真”,提出“应以取消中国与英日缔结之一切不平等条约为赔偿此次死伤污辱与损失之最低代价”。稍后,国民党上海执行部又致电英国下院,指出“沪案”不过是“外人在中国各地假治外法权实行残酷行为之无数显例中之一端而已,此实为吾人被缔结之一切不平等条约存在之自然结果”[8]。6月22日,国民党中央发表宣言,“主张全体国民应一致督责北京临时政府,迅速宣布取消不平等条约,仿照前年中俄协定之例,另与各国重订双方平等互(惠)主权条约”[9]。国民党提出的“废除一切不平等条约”口号独具特色,成为民族主义运动中一面鲜明的旗帜,对民众颇具吸引力。
知识界对此也迅速作出反应。临时执政府6月24日递交“修约”照会后,“废除不平等条约”、“废除领事裁判权”立即成为知识界关注的焦点。学者纷纷就不平等条约问题、领事裁判权问题发表看法。马寅初在北京师范大学发表演讲指出:“不平等条约中影响我国经济最大的是(1)领事裁判权,(2)对外贸易取缔权”,两项特权若不废除,中国的现状难以改观[10]。上海著名律师姚公鹤撰文指出,“因不平等条约造成租界,复因租界而不平等条约之势力愈扩张”,对中国造成严重伤害,中国问题的根本解决,应从修改不平等条约入手[11]。学者们还对如何交涉“修约”提出了看法。此时已退出政界,仅以学者身份参与社会活动的梁启超在上政府书中主张,目前对外交涉“沪案”可分两步进行:第一步,了结本案;第二步,防止同样事件再发生。对于第二步他又提出“治本办法一条:定期开改正条约会议”;“治标办法三条:(1)上海公共租界内纳税华人应有选举权;(2)收回会审公堂;(3)租界内外之工厂,宜遵守中国之劳工律并受监督”[12]。梁启超的意见在知识界具有一定的代表性,时人普遍认为,“沪案”解决后,中国应收回上海公审公廨,最后通过“修约”达到废除不平等条约(含领事裁判权)的目的。总之,“五卅惨案”发生后,知识界相当一部分人士都支持政府通过外交途径谈判修约以废除领事裁判权,不赞成以对外宣战一类极端手段来废除不平等条约。盖“今日中国,自非义和团之流亚,坐井观天夜郎自大之徒,必不应为开战之选择”[13]。
国内各派政治力量对事件的处理虽有“修约”、“废约”两类主张,政治行为大相径庭,但在当时特定的历史条件下,其思想主张及政治行为已形成明显的互动。对于“废除一切不平等条约”的要求,当时一位“观察者”著文指出:“所谓自动宣布废约,宣布之任由谁当之。唯革命势力握有政权而无虞乎本国之分裂与牵制时,始克举此痛快之改革,也唯自身拥有号令统一之军队,遇必要时有不辞一战之决心与准备,而后始可制对手国之顽抗。若在中国,政权军权,均感割裂破碎之痛苦,如宣布而不执行,固何贵乎宣布;反之若竟自动收管各项已失之主权,则力不讲理之列强,且不必以坚甲利舰驱我,只须结合部分之藩阀,与之缔结新关系,已足陷我于困境矣。故中国今日恢复国权之运动仍不能不借径于通常方式之外交。”但这位“观察者”也意识到:“民众要求,虽或过分而发之必,以其真。然也唯其为真情之流露,故不遑有周至之考虑。此在因应外交者神明利用,不拘一格。一方面不必以贪恋虚誉与权位之故,而对群众作不负责之诺言;他方面则当竭力使群众激昂之情形,畀对手方以充分之认识,更须慎密观察民众表示与外国态度变迁之关系而善为因应。”[14]
事实上,无论是“北京大学教授宣言”、“上海学术团体对外联合会宣言”、“梁启超等宣言”,还是“章炳麟等通电”,“皆不过欲为政府外交后盾”[15]。就是国共两党看似激进的主张及行为,也在客观上有利于北京政府的对外交涉。从这个意义上讲,“五卅”之后中国社会在与列强关系问题上已达成前所未有的一致,这为开展废除领事裁判权的斗争提供了有利的国内环境。
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