民族主义高涨和北京政府的修约活动
在中国近代历史上,五四运动掀起了以反对列强侵略、捍卫国家民族主权为内涵的民族主义第一波浪潮。1925年的五卅运动,则把中国的民族主义浪潮推向前所未有的高度。从某种意义上讲,国人的民族主义情绪乃是列强激发出来的。1925年6月,胡适在中国少年卫国团演讲,当讲到“五卅”惨案之后中国的“排外”运动受到六国使团的攻击时,他略带感情地表示:“说我们有排外的运动,他们发生最大的恐怖。我试问这恐怖哪里来的,完全由于他们基于不平等的条约,享有特殊的权利而来。”[1]胡适的演讲,道明了中国民族主义运动产生的外在原因。
“五卅”之后不久,中国发生了著名的省港罢工,同时各地广泛开展了反对帝国主义大同盟运动、废除不平等条约运动、收回教育权运动以及非基督教运动。这些运动均凸显了鲜明的民族主义特征。中国的民族主义在“五卅”之后全面高涨可以从时人所编《文献期刊读者指南》提供的统计数据得到证实。1924年,该“指南”中国项下尚未列出“民族主义运动”的分类标题,但是到了1925年,该书中国项下不仅设置了“民族主义运动”栏目,而且开列的有关文章目录已多达一百五十五篇[2]。这些文章目录广泛取自各种期刊,就连一向以稳健甚至保守著称的《东方杂志》,也推出《五卅事件临时增刊》,登载大量揭露英国人暴行,鼓动民族主义情绪的文章,留下了相关的目录记载。
在20年代中期如日中天的民族主义运动中,政党的作用开始变得突出,其中国、共两党扮演了关键角色。对国民党领袖来说,不平等条约是其作出外交决策时必须考虑的一个关键因素。在日本威胁变得严峻之前,蒋介石领导下的国民党从未向任何一个条约国家寻求援助。1925年-1926年间,蒋以联俄为其外交“全局中心之著眼处”[3]。与苏俄决裂后,蒋则向当时唯一与中国没有条约关系的大国德国寻求援助[4]。与国民党处于联合战线中的共产党对民族主义运动也贡献良多,以致几乎所有激进的“排外”思想和行动,都被戴上“赤化”的帽子。国共两党的协同努力,有力推动了中国民族主义的高涨。
在民族主义普遍高涨的形势下,北京政府亦表示出对不平等条约的强烈不满,加之抵制广东国民政府政治影响的迫切需要,北京务实的外交家很快作出切实努力,力图通过修改而非废除中外条约的方式,取消有关领事裁判权和协定关税的条约规定。北京政府对待不平等条约的态度,从顾维钧就任国务总理之后召开的一次内阁会议的讨论中可以清楚窥见。与会者一致认为:“内审国情,纷纭多故;外察友邦,趋势日非”,若不顾情势,“昌言废约”,势必引起列强的“重大反感”,招致联合干涉。因此,政府的外交方针应该“重在将来新约结果消除一切不平等之内容”[5]。这一外交方略虽然迟至顾氏组阁时才明确提出,却是北京政府自巴黎和会之后处理外交的基本指导思想。北京政府派代表参加巴黎和会及华盛顿会议的一个重要目的,就是要修改中外条约。虽然没有达到目的,却为召开旨在修改中外条约的关税会议和法权会议作了铺垫。
除了积极筹备召开关、法两会,为修改并最终废除不平等条约付出艰辛外交努力之外,个别情况下,受高涨的反帝废约运动鼓舞,北京政府亦果断作出单方面废约的外交决定。废止《中比通商条约》就是其中最为突出的事例。
1926年初,《中比通商条约》第六次届临十年期满。同年4月16日,北京政府外交总长胡惟德照会比国驻华公使,示意中国将终止旧约,以便在平等基础上缔结新约。27日,比公使复牒中国外长,援据条约第四十六条规定,称条约可以修改,但仅比利时方面享有“修改条约之权”,且旧约修改须待“中国政局稳定”以及关税会议、法权会议结束之后,方可进行[6]。
在随后展开的正式谈判中,比方不仅坚持单方面的条约修改权,主张修约期间旧约继续有效,而且以诉诸国际法庭谋求列强干涉相威胁。中国为寻求问题的解决,提出“临时办法”五条,内容涉及彼此承认关税自主,缔结新约时应废弃领事裁判权,现行的领事裁判权可以“暂予容受”,但临时办法的实施期限为六个月[7]。中国方面提出临时办法的意图,是想通过六个月的外交磨合,双方能顺利完成缔结新约的谈判。这已经是一种妥协了,但比方却表示“完全不能接受”,主张“临时办法”必须原则上“维持旧约”,在新约缔结之前,比国将仍旧享受最惠国待遇和领事裁判权[8]。中国方面则坚持旧约到期失效,新约须在六个月内订立,最惠国待遇应该双方共享,领事裁判权另议[9]。而比方10月26日提出的备忘录则企图通过无限期延长“临时办法”,维持旧约特权。由于双方均坚持各自的立场,交涉历时半年,仍未取得任何实质性成果。
比利时方面在作外交决策时并没有正确估计所处的内外形势。英、美等西方国家出于自身利益的考虑,虽有物伤其类的担心,却对实施联合干预是否明智表示怀疑。这是一方面。另一方面,比国实业界对其政府采取强硬手段解决中、比争端也表示不满,认为这样做会给比国的在华企业带来“悲惨恶果”。显然,这种形势并不利于比国正在进行的对华交涉。
而中国外交却有自身的凭借。当时,上海总商会发出通电,主张“以实力为后盾”,“宣告废约”,以“内保国威,外御强侮”[10];全国商联会复电上海总商会,协商与比国“经济绝交”的办法[11];孙传芳复电总商会,对所作“化私斗于阋墙,作干城于卫国”的呼吁深表赞同,表示对比国交涉,中国“宜作破釜沉舟之谋”[12];以孙传芳为首的东南五省军政首脑还发表通电,力主利用“群情激愤”的形势,“单独宣布废约”[13]。其他“各实力派首领,亦迭次电促单独宣告旧约失效”[14]。全国学生总会在中比条约到期这天发表宣言,呼吁“全国朝野上下,敌忾同仇,步伐一致,对于本日期满之中比商约,以不妥协之态度,宣告无效”[15]。《国闻周报》甚至发表时评,正告政府当局不得以“过渡”名义对比国妥协:“若擅与商定过渡办法,无论措词如何,均与卖国同科。”[16]中国驻美、日、英、法、意、葡、比、荷、瑞士、日内瓦公使及代办均致电本国外交部,支持政府的立场。
与此同时,海外华侨尤其是旅比华侨掀起一场颇具声势的废约运动。提出废约运动大纲,成立废约后援会,并联络旅欧各国华侨,组织废除中比条约代表团,召开代表大会,并在中比条约期满这天组织游行示威。比国警方出动警力,逮捕参加废约游行的学生三十余名,造成流血事件[17]。
国内广泛开展的废约运动,有力地支持了北京政府的对比交涉,而比利时发生的流血事件则激起社会舆论的极大义愤。在这种形势下,北京政府外交当局态度逐渐变得强硬。在比约期满后的首次谈判中,中国外长顾维钧与比国驻华公使华洛斯进行了长达四个小时的谈判,逐条驳斥了比方的无理要求。尽管华洛斯理屈词穷,无法反驳中国方面提出的意见,但仍然不同意中方限期订立新约的主张,企图通过无限期推迟新约订立的办法,维持旧约特权[18]。11月5日,华洛斯面见顾维钧,递交拒绝限期修约的备忘录,并表示要将中比争端上诉海牙国际法庭[19]。
比方的态度,使中国除单方面宣布终止旧约,已别无选择。备忘录递到之后,中国外交部连夜召开紧急会议,草拟废约文件。次日经阁议,决定以摄行大总统令宣布中比条约失效。顾维钧很快向张作霖呈交报告,并附上一份说明谈判原委和终止旧条约理由的总统法令草稿。1926年11月6日,张作霖发布终止中比条约法令。同日,外交部发表终止中比条约宣言。宣言指出,自民国建立以来,“中国政府即抱一种果决愿望,使中国在国际团体中得与其他各国处于平等地位,并使其得尽一部分能力”,但“近百年来,中国受压迫而订立不平等条约,于中外人民之间造成歧异不同之待遇,至今日实为对于各国种种不满及胶葛之原因”。宣言指出,中国自巴黎和会以来,“屡次提出修改不平等条约问题”,同时坚持新约订立必须“以平等相互主义及彼此尊重领土主权为原则”,否则“概不允订”。依此原则,中国政府“对于现行各约大概得于期满时通告终止者现正努力设法改订,俾于各约期满时,所有一切不平等及陈旧之条款不使复见于新约”。因此,中国政府对于中比通商行船条约,“经先期六个月之通知,予以终止”[20]。
宣布终止中比商约之后,北京政府内务部着手筹备接管天津比租界。不久,又公布《管理无治外法权国人民民刑案件审判条例》(修正案),要求各省交涉署关于比人案件适用这一新条例,并准备停止比国领事在上海会审公堂的陪审权。
中国方面的决定,触动了比国在华的殖民特权,比国政府除向中国政府提出“抗议”之外,复向海牙国际法庭提出起诉。12月13日,海牙国际法庭通知中国驻荷公使王光圻出席答辩中比条约交涉案,声称“如不到庭答辩,将受缺席裁判”[21]。中国方面经研究,决定拒绝海牙应诉,认为此项案件“应照国际联盟盟约第十一条提出于国际联盟大会”解决,比方则反对中国提出的解决办法[22]。
不久,由于中国国内反帝废约形势高涨,比国被迫作出妥协,表示将中止海牙诉讼,并将天津比租界的特权交还中国,海牙国际法庭也应比国请求撤消了控诉中国案。以后,由于北伐成功和中国政权更迭,中比谈判搁置下来。南京国民政府建立后,中、比重开谈判缔结新约。因中方实施“妥协的政策”[23],比国在华享有的领事裁判权并未完全废除。但北京政府废除中比条约引发的有关交涉,终因新约的缔结画上句号。
终止中比条约在中国近代外交史上是一重要事件。路透社发自北京的专电指出:“外交界视取消中比条约为中国多年来最重要之事。”[24]参与这次对外交涉的顾维钧认为:“这是中国政府第一次在面对缔约国公开、正式反对的情况下宣布彻底废除旧的不平等条约的。中国有必要这样做,不仅因为中国根据情况变迁原则在国际法面前有充分理由,而且因为中国有必要开创一个先例,证明中国决心行动起来,以结束一世纪以来不平等条约给中国人民带来的灾难。”[25]
比利时条约的废除确实开了一个先例。中比条约宣布废除之后四日,北京政府又照会西班牙驻华公使,要求修改1864年签订的《中西和好贸易条约》。不久中国驻西班牙公使又照会西班牙政府,修约期限为六个月,中西之间应废止旧约,另立新约。1927年11月10日,当中西条约到期时,北京政府毅然决定废止1864年条约[26]。在北伐前和北伐时期,北京政府还采用大体同样的方法,与日本、墨西哥等国开展了修改条约的谈判,并向各国驻北京公使馆提出天津各国租界应收归中国管理的问题。1927年4月22日,中、英两国就天津租界问题签署了一个类似《中英关于收回汉口英租界协定》的协定,呈请本国政府批准。此外,继与德国签订中德协定之后,中国又与一战战败国奥地利订立新约。不久中国又与芬兰签订《通好条约》。这两个条约都取消了领事裁判权和协定关税的规定。另外,北京政府还分别与法国、西班牙等国就终止越南商约进行交涉。这些交涉尽管未能取得多少实质性成果,却明确表达了中国政府和人民争取国家民族独立自主的信心和决心,使北伐前几年间,中外关系出现了前所未有的新格局。
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