杜锡珪、顾维钧内阁的交替
北洋政府内阁生存的关键是必须得到军阀实力派的支持。随着吴佩孚军事上屡屡败北,势力日衰,替他支撑政局的杜锡珪内阁日益凋零,难以继续。实力雄厚的奉系虽有谋求北洋盟主宝座的意愿,但认为直接出面问鼎中央政权的时机尚未成熟。这种青黄不接的局面促成了顾维钧内阁的产生。
8月中旬,国民革命军渡过汨罗江,进逼湖北。21日,吴佩孚从长辛店匆匆启程回鄂。他命齐燮元代行总司令职权,指挥北方军事;命田维勤等部扫数南下。同日,刚上任两个月的国务总理杜锡珪通电辞职。8月底,北伐军勇克汀泗桥、贺胜桥,吴军溃退武昌,从此一蹶不振。9月4日深夜,张宗昌突然颁布北京戒严令,吴佩孚委派的京畿卫戍司令王怀庆被迫出走,卫戍军被缴械。张作霖指派奉军第十军军长于珍为卫戍司令,直系完全失去控制北京的权力。接着,吴军搜括军饷的重要地区保定、大名也落入直鲁联军手中。张作霖早已垂涎于吴军控制的保定、大名地区。17日,张作霖密令张宗昌、褚玉璞:“时机已至,亟应依照原定计划,相机前进。”[1]25日,张、褚以援鄂为名,令直鲁军分六路向保定、石家庄一线出兵。吴佩孚派人前往交涉,仅得到维持现状,暂缓增兵的允诺。10月10日,国民革命军攻克武昌,吴军败退河南。三日之后,褚玉璞指挥约四个师兵马开抵保定。保、大地区的行政权、税收权全部转落褚氏囊中。
吴佩孚军事上的惨败加重了杜锡珪内阁的信誉危机。以借债度日的内阁几乎告贷无门。为应付中秋节关,财政总长顾维钧四处奔走,筹措经费。当时,“民九内债”行将期满。海关偿付该项内债的年例为1100万元。北京内阁计划以此款为担保,发行“十五年公债”2500万元。这一计划立刻遭到列强的反对。8月24日,美国驻华公使马慕瑞(J.V.A.MacMurray)致函北京政府外交部,声明“民九内债”还清后的款项,应用以偿还积欠已久的美债,中国政权“无权”利用此款作新内债的担保[2]。数日之后,英、法、日公使相继表示抗议。北京内阁无奈,决定缩小公债的金额及用途,改名为“秋节库券”。为此,顾维钧专门宴请银行界巨头,进行推销,但众人因总税务司安格联(Sir F.A.Aglen)不允担保,不肯承募。9月16日,财政部硬着头皮宣布,发行“十五年秋节库券”300万元。该库券一反惯例,没有总税务司提供的保管基金,不经银行承销,而作为现款支付中秋节军政费。历来节关,财政部至少要筹到三四百万现款。但这次除难以兑现的库券外,仅仅筹到现款一百余万。怎样应付各方的索薪索饷,度过节关,成为杜锡珪内阁焦虑的中心。
之后,果然发生了军警闹饷的风波。9月18日,国务院举行特别会议,讨论中秋节军政费分配方案。顾维钧提出,由于所筹现金有限,各机关薪饷只能发现金四至七成不等,不足之额,以国库券凑数。正在磋商之际,京畿宪兵司令王琦率领大批军警到会索饷。他声称,节关已届,京师军警须开饷80万,并坚请财长面洽。持枪荷弹的军警们把国务院围得水泄不通。他们大吵大闹,要支全薪。交通总长张志谭、内务总长张国淦自愿出面斡旋。二张往返周折,巧言相劝,但军警们一口咬定只要现金,不要国库券。僵持到夜深,全体阁员“被困于内阁会议室,饮食俱无”[3]。顾维钧踌躇再三,勉强应允筹足警饷,阁员们才得以脱身出院。
虎视眈眈的军警们紧随顾维钧回寓,守候财长签发支票。顾维钧请杜锡珪出面疏通,恳求周转时间,但武夫们仍不肯通融,扰攘不休。20日,杜锡珪搬动中国银行副总裁张嘉璈,交通银行副总理卢学溥出面解围,决定由中、交两行开库兑现,当场签发支票75万元、国库券25万元,军警们才悻悻而去。
财政部罗掘到的现款一多半被京师军警强行索去,余额扣除必须支付张作霖、吴佩孚、张宗昌三处协饷若干万元,所剩无几。以此分配各行政机关政费,仅敷一二成。连京官的度日费用都难以支付,北洋内阁的财政确已陷入山穷水尽的困境。
这场军警索饷的劫难,使早萌退意的杜锡珪决定立即辞职。他几次三番劝说顾维钧出面收拾残局。顾维钧先派人赴沈阳探问奉系意图。奉系主要谋士杨宇霆、郑谦主张对中央不取虚名,专收实权;对各省得寸进尺。张作霖采纳此议,表示对中央政治仍守盟约,不便过问。顾维钧又派人与吴佩孚商量。吴佩孚正当兵败之余,听说接替人选是与直系素有渊源的顾维钧,自然没有意见。
10月1日,北京政府再次改组,国务院以摄行大总统令特任顾维钧代国务总理。顾维钧对原内阁进行了局部更动,外交部:原总长蔡廷幹“对南方局势的进展甚为敏感”,以入院就医表示决绝[4],顾维钧兼任外长。财政部:特任张宗昌保举的潘复署总长,潘复未到任前,派财政次长夏仁虎暂行代理部务[5]。顾维钧对人说,以潘应付直鲁联军,以夏交涉奉系,“如两无办法,政府亦可告无罪”[6]。内务部:总长张国淦因节关发薪,大受部员纠缠,坚辞不干,任命顾维钧的密友汤尔和署总长。其余人选未动。当时的北京内阁,各方都视为无足轻重的摆设。只因它维持外交,对内藉以筹饷,所以一息尚存。
顾维钧决定出马接任的重要原因之一是,修约交涉已进入关键时刻,不容政府中断。顾维钧在就职演说中说:“现在外交格外困难,既有要案当前”,“不得不勉为支撑一时”[7]。当时,清政府同比利时、日本、西班牙等国签订的不平等条约先后满期。北京内阁的外交官们试图通过外交谈判的途径,解除不平等条约对中国的束缚。
在期满各约中,《中比通商条约》首当其冲。该约签署于1865年,规定每十年可修改一次。到1926年10月27日,时届第六次十年期满。当年4月,北洋政府外交部曾照会比利时政府,声明旧约到期失效,要求缔结平等新约,但交涉一直进行得很不顺利。顾维钧主阁后,于10月17日召开国务会议,研究对策。与会者一致认为:如果提出废约,可能引起列强“重大反感”,促使它们联合干涉。因此,政府应“重在将来新约结果消除一切不平等之内容”;修约期间可以实行“临时办法”,同时限期订立新约,以免殖民特权无限期延长[8]。北京政府随即照会比利时政府,要求6个月内订立新约,但比利时政府立即拒绝,声称“临时办法”的有效期必须延至新约实行之日。比方声色俱厉地威吓道:如遇不测,比国将以《辛丑条约》及华盛顿会议签字国资格,对华“继续维持旧状”[9]。10月28日,北京政府外交部提出最后修正案,比方迟迟不予答复,双方交涉告危。其焦点最后集中于是否限期订立新约。比方企图延宕新约订立,继续维持其殖民特权;中方力求限期订立新约,废除比方在华特权。
在北京政府的外交家们苦心竭虑,从事秘密外交的同时,民众的废约运动日益激昂喧腾。率先奋起抗争的是以比利时华侨为首的海外同胞。10月20日,旅居德、荷、奥、比等国的侨民代表53人集会比京,决议组织旅欧华侨废除中比条约代表团,召开旅欧华人废约代表大会。代表团呼吁全国同胞“于比约期满之日,即实行示威、抵货,并督促政府执行国定税则,收回法权”[10]。27日,中比条约期满,代表团及旅比侨胞在布鲁塞尔举行游行示威。比利时当局派出大队武警,拳棍交加,横加拘捕,但侨胞们前仆后继,英勇抗争。
比京爱国侨胞游行的同一日,全国学生总会发表《废除中比商约宣言》,号召全国朝野上下,敌忾同仇,以不妥协之态度,宣告条约无效[11]。30日,全国商会联合会议决“旧约须完全作废”,“新约草案须彻底公开”,“反对临时协定”[12]。31日,上海总工会发表宣言,声明“北京政府与比公使秘密交涉,希图延长”,“誓不承认”[13]。一时间,各界民众团体函电交驰,群情激愤。北京、上海、天津、广州等地报纸纷纷发表文章,大量报道、评论民众废约运动,同时抨击北京政府外交方针“一味秘密”[14],“软弱无能”[15],“丧权媚外”[16],“欺骗国民”[17]。就连以稳重著称的《晨报》也要求北京政府“采取强硬态度”,否则“将为国家之罪人”[18]。
在形势逼迫下,北京外交官们的态度渐趋强硬。10月30日,外交部训令驻比公使,对比利时当局镇压侨胞的暴行提出严重抗议。同时针对比方久不置复的延宕策略,议决作最后催促。11月4日,照会经阁议通过,当日送达比使馆。外交部秘书奉命声明:“如一日之内无答复,或答复不能满意,中国当自行宣布条约失效”[19]。翌日,比利时公使特访外长顾维钧,面递拒绝修约的备忘录,宣告“中止”谈判,将争议提交海牙法庭[20]。这样,北京政府就被逼上了梁山。
外交部接到比方备忘录后,立即紧急行动,草拟废约文件。外长顾维钧等通宵达旦,彻夜未眠。6日上午,内阁开会,经长时间讨论,决定以摄行大总统令宣布中比条约“失效”[21],并将中比交涉案一系列主要文件公布于众。随后,北京内阁陆续颁布了一批法令,废除比利时在华特权。但是,这些措施基本上是纸上谈兵,摇摇欲坠的北京内阁已无力付诸实施。
废止中比条约成为轰动一时的要闻。自鸦片战争以来,中国官方第一次不顾另一缔约国的危言恫吓,毅然决定废止一项旧的不平等条约,引起了广泛的关注。路透社发自北京的专电报道说:“外交界视取消中比条约为中国多年来最重要之事。”[22]美国驻华公使马慕瑞焦虑不安,主张干涉。他认为,北京政府“实际上开始撕毁条约”,条约所规定的领事裁判权将“如同废纸”。他建议,国务卿以个人身分对中国政府施加影响,“制止”废约运动[23]。马慕瑞的态度在列强驻华使节中很有代表性,反映了殖民统治者对即将丧失侵略特权的恐惧和恼怒。英国官方则公开表示不满。外交次长蓝普森(M.W.Lampson)在众议院发表演说,声称根据中比条约,“中国政府无提议修改该约之法律上权力”[24]。日本外相币原虽然拒绝对中国提出强硬的联合抗议,但仍然希望国际联盟能发挥制裁作用[25]。可见,顾维钧废约之举确实触及了列强的痛处。
中比《通商条约》虽然废除了,但是,修订《中日通商行船条约》的谈判却毫无成效。该约签署于1896年,至当年10月19日期满。当月16日,日本驻华公使芳泽谦吉拜访顾维钧,探询中方意向。19日,北京政府举行国务会议,讨论谈判原则。与会者认为:旧约的关税法则、领事裁判权、航权等项条款,未能互惠平等,应于期满失效。双方应依据邦交平等原则,即日商定新约。会议原则通过外交部拟定的废除期满旧约的照会。翌日,外交部官员一再润色文稿,力求措辞委婉。
20日,北京政府外交部照会日本驻华公使芳泽,提议“根本改订”两国商约,在六个月修约期内,“如新约不能如期成立,中国政府保留对于旧约表态之应有权利”[26]。对此,已经取得在华重大经济权益的日本当然不肯轻易让步。29日,芳泽夜访顾维钧,提出质询。11月上旬,北京政府宣布“终止中比条约”,并设立以顾维钧为会长的外交部条约研究会,专门研究修改不平等条约。10日,芳泽照会外交部,声明日本政府同意开始修约谈判,商议改订税率及某些通商条款,但拒绝对条约进行根本修正,否认中国政府的保留权。次日,北京政府将中日双方照会公布于报端,以期唤起公众舆论的声援。
然而,日本政府已将谈判眼光转向南方。11月底,日本内阁派外务省条约局长、关税会议和法权会议的代表佐分利出京南行。12月1日,佐分利在上海邀集国民党上海市党部和江苏省党部、中国学生总会、上海学生联合会及各青年团体代表,征询政见。
面对强国日本的冷遇,北京内阁束手无策,中日修约谈判被搁置一旁。与此同时,中国与西班牙、法国等国的修约交涉均虎头蛇尾,不了了之。
废除中比条约和修约外交是复杂的历史因素交叉影响与相互制约的产物。顾维钧等人不赞成反对帝国主义,不赞成以革命手段废除不平等条约,因而不能从根本上改变中国外交的孱弱地位。从这一点看,他们与国民革命倡导的废约运动有区别。但是,他们的修约活动毕竟曲折地反映了中国人民要求国家独立和民族解放的愿望。在北洋政府残破不堪的困境下,他们折冲樽俎,努力从列强手中收回失去的民族权益。应该承认,这是爱国主义的行为。
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