顾维钧内阁的改组
顾维钧内阁是以杜锡珪内阁代理者的身份出现的,在没有取得北洋军阀主要实力派奉系的切实承认之前,它难以安居其位。顾维钧“兼代”国务总理仅一个月,便于11月9日致电张作霖、吴佩孚、孙传芳、阎锡山、张宗昌等,表示难以支撑,愿即引退,请各方“共发宏谟,早戡国是”[1]。11月28日,顾维钧内阁全体阁员联名通电总辞职。19天之后,再次通电辞职[2],这一时期,北洋政权更形衰败,连装饰门面的内阁会议都难以凑集。
由于吴佩孚已明确表示,中央政权听凭奉方主持,因此,张作霖认为,组建新内阁责无旁贷。12月22日,蔡园会议决定,以安国军总司令名义任命靳云鹏为内阁总理,内阁成员以奉鲁系为主干。张作霖之所以选中“儿女亲家”靳云鹏,除了靳与奉系素有渊源外,主要是想利用他拉拢其弟靳云鹗。靳云鹏提出,以北方各将领联电公推的形式产生内阁,而不由安国军总司令直接任命。张作霖对此也不反对,因此,靳云鹏兴致勃勃地拟定就职宣言,列举《施政大纲》十六条[3]。他声称:“苟能出山,则当彻底的发挥国家主义。”[4]
不料平地起波澜。12月27日,张作霖由天津抵达北京时,得知靳云鹗已被吴佩孚免职,利用靳氏兄弟牵制吴佩孚的计划成为泡影。他一时“心乱如麻”,电召杨宇霆入京,讨论改组内阁问题[5]。杨认为,目前时局的关键仍在军事而不在政治,主张“继续维持顾内阁”,“以表巩固与吴佩孚方面提携之意”[6]。张作霖的想法与杨宇霆不同,他属意于梁士诒,希望由梁出任内阁总理。然而,梁始终不肯出任。他向张作霖献策说:“若事机未臻纯熟,袖手且处旁观,亦未尝非制胜之道。”[7]最后,奉系决定采纳杨宇霆的建议。1月7日,张作霖通电表示维持顾维钧内阁,并且劝顾:“缺席阁员,补充足额,积欠政费,设法通筹”[8]。8日,吴佩孚致电赞成。这样,顾维钧内阁得以蝉联。
奄奄待毙的内阁出现了一丝生机。顾维钧经杨宇霆再三劝驾,开始张罗改组。他认为,北洋各实力派均应派代表入阁,以便协调政局。他首先请奉方推荐阁员,奉方表示无此必要,请他自行接洽。此时,署理陆军总长蒋雁行来电辞职,顾维钧认为,陆军总长本为奉系代表张景惠,决定请张复职。最令人头痛的是财政总长一席。张宗昌的赌友潘复觉得筹款实在艰难,要求转任交通总长。顾维钧只好另觅财长。他先同罗文幹商议。罗文幹认为“筹款毫无把握,且年关在即,尤觉不易”,因此坚决不干[9]。顾维钧再向其密友汤尔和求援,经再三敦劝,汤勉强应允。汤尔和调任后,内务总长出缺,顾维钧请阎锡山的代表田应璜补缺。不料,田以年老体弱为辞,坚决拒绝。顾维钧知道不可强求,便改派胡维德。其余五席原封不动,即:外交总长顾维钧、海军总长杜锡珪、司法总长罗文幹、教育总长任可澄、农商总长杨文恺。七拼八凑,新内阁班子总算凑齐。
1月12日,停顿了一个月之久的内阁终于重新开议。顾维钧以国务院摄行大总统名义,一连发布了五道命令:“准免”颜惠庆内阁阁员职;“准免”杜锡珪、顾维钧两届代阁阁员职;“特任”顾维钧新内阁阁员职;“准免”顾维钧“兼代国务总理”职;“特任”顾维钧“兼署国务总理”[10]。从法律上讲,原顾内阁系代理杜内阁,杜内阁又系代理颜内阁,而颜内阁是依据曹锟时期的宪法复职的。对曾副署过讨伐奉系命令的颜内阁,张作霖一直心怀芥蒂。顾维钧改组内阁时,罗文幹主张彻底撇开颜内阁法统,奉系自然乐从。毁阁、造阁的命令同时发表,可见阁员们期望建造一个新壁垒,能得到奉系的真心支持,使此届内阁长寿。
其实,在奉系首脑心目中,支持顾维钧内阁改组只是权宜之计,一旦时机成熟,便自己登台执政。为培植奉系的政治势力,杨宇霆提出:“新旧交通系及银行界宜为一致团结,标榜主义,共助安国,其余不妨多延陪客,以示宽大。因南方有主义,得多助,北方亦应站在拥护国权与资本线上,俾使资产界助我”[11]。这一意见深受张作霖称许。1月20日,张作霖以安国军总司令的名义致函国务院:表示为“礼罗耆硕,集思广益”,“赞助政府挈领提纲”,特设立外交、财政、政治三个讨论会,聘孙宝琦、陆宗舆为外交讨论会正副会长,曹汝霖、叶恭绰为财政讨论会正副会长,梁士诒、曾毓隽为政治讨论会正副会长[12]。三会共聘委员65人,“由杨宇霆、赵欣伯等多次商议,开列名单,请张作霖圈定”[13]。所罗致的人员,以新旧交通系、安福系为骨干,其他分子从金融老板、外交名流到民党右派,五光十色,莫不齐全。多数人愿意为奉系捧场,少数委员,如:京津银行巨子张嘉璈、外交名流王宠惠等人,事先并未与闻,事后也不到会。三个讨论会的设立主要是为了“拉拢各方”,并不切实议事[14]。
实际上,为奉系办理外交和筹措军饷的政府机关还是顾维钧内阁。内阁改组的当天,便以大总统令的名义宣布:自1927年2月1日起,征收华盛顿条约附加税,即普通进口货“按值百抽二点五”,奢侈品“按值百抽五”[15]。北京内阁不再等待遥遥无期的关税会议的批准,独自决定开征附加税,此事引起了列强的争议。当时,美国正在酝酿赞同英国的建议,提议由列强驻华公使联合声明:“立即无条件允许征收华盛顿条约附加税”[16]。但是,日本政府强烈反对此议。1月24日,它警告美国政府:“此声明将意味着华盛顿条约的废弃”。“日本政府反对未经华盛顿条约规定的谈判,便同意中国实施附加税的提议”[17]。
1月31日,就在列强为协调政策,勾心斗角之际,北京内阁宣布将总税司安格联免职,改派易纨士(A.H.F.Edwards)代理[18]。这道突如其来的罢免令,是由于安格联拒绝通过海关,为北京政府征收附加税所引起的。南方国民政府成功地征收新关税后,北京政府便开始筹划在其控制区内,征收华盛顿条约附加税。他们认为,“时机已至”,既然英、美愿后退一步,日本也未必肯孤军抵抗[19]。至于征收办法,顾维钧内阁认为,如果设立专职机构,容易被地方各省控制,不如通过外国人管理的海关统一征收[20]。但是,一向专横的安格联坚持认为,“海关不能征收未经条约列强批准的外贸税”[21]。他向财政总长再三声明,除非包括日本在内的所有列强一致批准,否则,“无论政府决定采取什么行动,海关都必须独立孤行”[22]。 其后,他竟离京南下,与武汉政府频频接洽。当他在汉口收到北京内阁征收附加税的指令后,立即回电表示“不能从命”[23]。对于安格联这种倨傲固执的态度,顾维钧内阁“极为愤慨”。他们认为,作为中国政府的雇员,安格联“无权使自己处于可以对政府施加压力的地位上”[24],当时,张作霖急于用附加税增补庞大的军费开支,赞同顾维钧内阁采取强硬手段。他对日本公使芳泽解释说,征收附加税是“为讨伐南方”,因财政困难而采取的“万不得已之手段”[25],在政治讨论会开幕式上,他并当众表示:“安格联为中国官吏,不服从命令,故我赞成将安免职”[26]。就这样,赫赫有名的总税务司安格联被革职了。
安格联免职令的发表扳倒了一位操纵金融、左右财政的洋巨人,是总税务司任用外国人以来的头一次。《晨报》评述说:“安格联向有太上财政总长之称,既握海关全权,又负保管内外债之责,操纵金融,左右财政,历来当局,无不仰其鼻息。而安格联之允诺,可以生死内阁;安格联之言动,又可以高低公债。虽安之滥用职权有以致此,而官僚、财阀迷信外人,实为主因。举国人心之愤慨,已非一日。此次当局毅然罢免,无不痛快!”[27]
罢免安格联的命令使列强驻华公使大为震惊。英国公使蓝普森闻讯后,四处奔波,先后拜访顾维钧、张作霖和税务处新任督办罗文幹,极力迫使北京内阁收回成命,但毫无成效。于是,他便转而怂恿列强公使联合行动。
2月4日,列强公使与匆忙赶回北京的安格联一起商议对策。安格联再次重申不能奉命的理由,同时强调说,1月21日,他在汉口通知国民政府外交部长陈友仁,已经收到北京政府征收附加税的严令,后者当即警告说:如果海关遵命征收,那么国民政府“将视其为战争法案,并将竭尽全力摧毁海关机构”[28]。与会公使一致认为,“海关机构的完整濒于危险”[29]。根据英国公使的建议,会议决定向北京内阁递交联合抗议照会。7日,荷兰公使欧登科(W.J.Oudendijk)以领袖公使身份与英、美、日、法、意使节联袂拜访顾维钧。照会称:未经所有列强的一致批准,命令总税务司执行征收附加税,“将对海关机构的存在和职能构成威胁,从而影响所有外国商业贸易,并损害中国契约债务的担保”[30]。起初,顾维钧态度强硬,答复说:“中央政府能处理这种行政琐事,不必大惊小怪。”但他得知安格联所称国民党人的态度后表示说,北京政府极愿维持必不可少的海关,内阁将重新考虑全部问题[31]。
在英国公使策动列强联合干预的同时,英籍总税务司把持下的海关继续抗命。易纨士不仅迟迟不肯出马接管新职,而且以总税务司主任秘书的名义,威胁财政窘困的北京政府。他致函税务处宣称:“如果南方口岸停止向中央金库付款,在北方控制下的口岸将拖欠外债达550多万海关两。”[32]
迫使北京内阁重新考虑的另一个巨大压力来自国内金融界。罢免安格联的命令公布后,各项公债暴跌,靠经营公债发财的银行家们如坐针毡。中国银行副总裁张嘉璈等立即拜访顾维钧,声称这个“前所未闻的行动,在全国金融市场,特别在上海,孕育着严重的后果”。他警告顾维钧:“中国银行界的意见是,如果政府不准备有效地应付局势,最好是辞职。”[33]同时,上海银行钱业公会也致电北京,要求内阁“收回成命”[34]。
在内外交加的强力压迫下,北京内阁意识到,为了自身的生存,必须从速解决这场危机。顾维钧与罗文幹商议后,决定请王宠惠出面斡旋。2月8日,王宠惠以政府调停人身份拜访英国公使,表示:“虽然内阁确实不能撤回罢免安格联的命令,但是它渴望找到办法,摆脱它造成的使海关难以继续其职能的困境。”[35]英国公使欣然接受调停。因为他一直担心,持续不决的僵局可能会激怒北京内阁,导致它任命一个非英籍的总税务司。在蓝普森的安排下,安格联直接参与谈判。经过一番讨价还价,2月9日,双方达成协议:“政府不强迫海关执行征收附加税的命令。”[36]同时,以税务处名义致函安格联,嘉奖其任职期内的“劳绩”,准假回国,一年内仍予以总税务司待遇[37]。于是,安格联向易纨士移交工作。在第二天召开的关税会议上,顾维钧报告说:“目下外交、内政因此事转多纠纷,不得不变通办理。”[38]会议决定另立征收附加税处,附设于海关内,由海关与财政部会同办理[39]。
2月11日,安格联正式将海关总税务司职权转交易纨士。一场来势汹汹的危机,轻描淡写地结束。
维护现存海关制度是双方根本利益所在。对于列强,海关是其控制中国经济命脉的关键之一,进可操纵财政金融,干预政治,退可确保条约赔款,强索各项债务。对于北京政府,关余是其苟延残喘的主要财源之一。双方都不希望破坏海关的现状。北京内阁在颁布罢免令的时候,就特别声明:“所有以关税作抵之借款、赔款,应各依原条约合同照旧履行”,各项“国债券还本付息事宜”,“继续原案,妥慎负责办理”[40]。这一训令意在向中外宣告,此次人事变动决不伤害现存海关制度。当它发现这场海关危机有可能成为南方革命势力摧毁现存海关制度的导火索时,便动手掐灭了自己点燃的火头。
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