调整同中国南北政权的关系
随着南方革命力量的发展壮大,列强逐渐意识到国民政府已不可忽视,将来有可能统治全国,而北洋军阀腐败没落,四分五裂,一直不能按照列强的希望联合起来,建立一个有效而稳定地统治全国的“中央政府”。1926年春以来,广州发生一系列事件,列强燃起了对那里的温和派和“铁腕人物”的希望,认为不必继续死守支持北京、敌视南方的旧政策。同时,列强为了维护自己在国民政府辖区内的既得利益,也需要同国民政府直接接触和交涉。于是,列强摆出“中立”、“观望”的姿态,开始逐步调整同中国南北政权的关系。它们陆续与广州国民政府建立实际交涉关系,并以“承认”为饵,诱其放弃和压制反帝斗争。对1926年4月段祺瑞垮台后频繁更替的几届北洋短命内阁,列强则一直未发正式承认照会,只作为“事实政权”与之交涉。
当时,广州国民政府因其统治权尚未扩展至全国,为防止列强分裂中国,暂时没有要求各国给予正式承认,只要求各国仿照民国元年、二年间的先例,实行就地交涉;在中国统一政府未建立以前,不得承认任何盘踞北京或各地的军阀政权[1]。
1926年初,英国外交部就曾设想,承认广州政府为某种“事实政府”,以此作为怀柔措施的一部分,后因认为时机未到而搁置。同年夏,港英当局与国民政府为解决省港罢工从私下接触走向正式谈判。这时,如何对待国民政府地位的问题又提上了日程。
为提高国民政府的外交地位,国民政府新任代理外交部长陈友仁于6月初采取了一系列外交攻势。他首先裁撤广东省交涉署,迫使各国领事馆直接同国民政府外交部办理交涉。接着于6月4日郑重通知英国代总领事白利安,要求英方复函时将其称为“广州国民政府外交部长”。随后他又要求各国领事官员今后来函一律用这一头衔。他解释此事不等于要求各国承认国民政府,但是希望在不承认期间得到官方联系待遇[2]。当时英国在华南的官员白利安、欧马利、金文泰等都主张放弃北京存在一个能处理全国各地事务的“中央政府”的假想,改变只同北京政府保持外交关系的方针,承认国民政府为地区性的“事实政府”,与之直接交涉[3]。英国在华工商业利益集团支持这种主张[4],但偏爱北洋军阀的麻克类公使主张继续静观发展,等待北京“中央政府”的出现[5]。
英国政府基本上赞成白利安等人的意见,确信“在最近的将来,北京无力继续控制像广东这样遥远而动乱的省份。”因此其立场是,对于当地重要问题,准备通过总领事与广州现政府交涉,但只承认它是广东省行政机构。这一态度将“保持到环境要求我们变更为止”[6]。英国外交部任命白利安为省港谈判正式代表之一,授权他在给陈友仁的公文中采用“广东代理外交部长”这一称谓,同时又另函说明:“此举必须不含有任何变更英政府对于承认问题的政策的意味。”[7]
美国驻华官员也在考虑如何调整同国民政府的关系。1926年2月,詹金斯建议美国政府以谨慎的态度同广州政府建立联系[8]。6月初,马慕瑞公使指示詹金斯,可用美使馆给北京现政权发照会同样的形式向广州政府发照会。同月中旬,詹金斯得知英国同僚的上述举动后,马上也在照会中称陈友仁为“代理外交部长”,另具专函声明此举纯属“礼貌与善意”,不意味着承认广州政府。马慕瑞随即予以批准[9]。随后,法国、日本等国先后仿效。
北伐战争开始后,各国对中国南北政权的关系又有不同程度的调整。
7月3日,列强停开北京关税特别会议,有意观望形势。7月中旬,北京政府财政部向列强申请每个月从关余中拨款5万元,供政府“行政开支”之用。各国使团一致拒绝[10]。
美国使馆参赞麦耶南行归来后,建议美国采取不承认北京存在“中央政府”的政策,同时以“特别的措辞使广东派理解,我们采取这一政策,其明显度系于意识到对华南美国人及其利益的态度将立即发生变化”。这说明美国政策的主要意图是要诱使广州政府改变反帝立场[11]。马慕瑞根据麦耶的考察报告,于七八月间一再向美国政府说明:北京政府业已丧失对中国各地的统治权,形同虚设,应公开宣布不承认北京“中央政府”的存在,直接同各地方当局交涉,鼓励它们负责保护美国利益[12]。7月中旬,国民政府获悉吴佩孚、张作霖要求重开关税会议,以利于筹集经费,立即向美国公使馆发出抗议照会,促其阻止[13]。詹金斯主张借此机会表白美国政府对关税会议和广州政权的态度。马慕瑞果然公开答称,美国认为中国现在没有内得各地支持、外获列强承认的“中央政府”,在关税等问题上,美国无意为个别军阀或派系谋利,对陈友仁外长的照会表示“珍重”。接着,他又在北京采取行动,声言美国并未承认北京现政府,“愿为中国全体谋利益”,等等[14]。这些行动立即为华盛顿认可。
美国政府已经开始把国民政府当作中国政局中的一支重要力量来对待,企图以更灵活的姿态,为在华长远利益寻找新的支柱。1926年10月,美国务卿凯洛格通知英国政府,美国的政策是:“随时准备与任何表现出有能力代表中国履行其所负义务的政府建立关系,并进行谈判。”[15]11月,它又通知意大利:美国尚未考虑承认广州政府,但是,如果那个政权控制了中国大部分地区,美国无疑要考虑承认[16]。
日本对华南政局持观望态度,在华北和长江流域积极进行经济扩张,在中国东北地区则继续推行逐步殖民化的政策。它强烈反对一切可能加强中国东北与内地联系的政治军事行动,既不允许关内势力染指东北,也不希望奉系向关内发展。段祺瑞倒台后,它对素有反日情绪的吴佩孚不感兴趣,认为吴可能很快被消灭。对于张作霖试图控制北京并“组阁”一事,日本也不热心支持,反而一再警告他,克制武力扩张倾向,专力于东三省的整顿[17]。
北伐战争开始后,日本军方深恐“赤化革命”波及其势力范围,企图进行干涉。1926年8月初,参谋总部第二部部长松井石根提议:一、日本单独或与列强共同“劝告”中国各方停战议和;二、警告张作霖,应速与吴佩孚、阎锡山达成谅解,停止进攻国民军,专门致力于东三省的内政整顿,保境安民,并同国民军中的“稳健派”妥协;三、日、美、英协力促成张作霖、吴佩孚结盟,成立新政府,各国予以承认,重开关税会议,从精神上物资上援助新政府;四、日本协助北洋政府进驻库伦,切断苏俄援助中国革命的通道[18]。
日本外务省同意协助军方,劝告张作霖收兵出关,致力于东三省的“保境安民”,但它认为,英、美、法等国都采取“冷静旁观”的方针,中国各方目前也不可能停战议和,因此,其他事情难以办到[19]。外务省主张不要公开干涉中国革命,而应打着“中立”的旗号,多方联络能为日本利益服务的实权派。9月5日,币原外相训令长江沿岸各日本领事馆:“随着北伐军的推进,中国局势正在发展,我方必须遵守不偏向中国一党一派的既定方针,在此关头保持更冷静的态度,注意政局的变化,适当与各地方实力人物保持接触。”[20]
同美、日相比,英国对华外交的步调在北伐之初有些紊乱。麻克类公使认为广州国民政府已为极端派控制,英国应采取不承认、不谈判、不借款的方针[21]。他对北洋军阀集团仍抱有较高的期望。6月中旬,他催促颜惠庆设法调和吴佩孚和张作霖的利益,使他们捐弃前嫌,成立政府,“造成新开端”。6月下旬,由于迟迟不见成效,麻克类又派使馆武官和秘书到保定同吴佩孚面谈,促其尽快解决同张作霖之间的分歧,消灭或诱降国民军,建立联合稳固的“中央政府”。吴佩孚表示同张作霖已有所谅解,很快就能消灭国民军,然后他将负责对付广州派[22]。与此同时,法国公使也对张作霖作了同样的劝解[23]。
港督金文泰总是从香港利益出发,六七月间多次建议“事实上承认”或“法律上承认”广州国民政府为地方政府,甚至不惜抛弃北洋集团,公然向广州提供顾问、军火和资金,武装援助蒋介石,换取国民政府和蒋介石解除排货封锁,驱逐苏俄顾问和共产党人。外交部没有同意这种过于理想化的方案[24]。7月26日,驻北京公使馆的“中国通”台克满(Eric Teichman)在一份备忘录中指出:中国正处于无可挽救的政治解体过程中,中央政府不能控制各省。段祺瑞倒台后,英国已自动撤销了对北京政府的承认,现在也不必予以承认,只须静观时局发展,同时与各省,包括北京当局交涉他们力所能及的事[25]。
英国外交部对台克满备忘录比较赞赏。外交部顾问、中国问题专家普拉特(John Pratt)指出,外交部与驻京公使的基本分歧在于后者倾向于支持北方军阀,反对广州。这是1918年以来就存在的倾向,也是英国在华南陷入困境的主要原因。在广州国民党人有可能在全国树立支配地位之际,这种态度尤为危险[26]。于是,外交部决心继续保持“中立”观望的姿态。它虽然没有像美国那样公然宣称中国不存在所谓“中央政府”,但实际上对北京政府一直没有再予以正式承认;对于已将统治区扩展到长江流域的国民政府,英国由承认其为“广东省行政机构”,调整为承认它是“控制着独立于北京政府区域之外的事实上的地方行政机构”[27]。在巨大的铁的事实面前,英国再也不能紧闭双眼了。
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