武汉国民政府前期的外交
迁都武汉以后,国民政府的外交目标是更正不平等条约,争取国际承认;主要策略是分化帝国主义阵线,力求各个击破。具体言之,就是拉拢日本,中立美国,集中力量进攻英国。至于进攻的方法,虽然国民政府在民众运动造成的既成事实的基础上,取得了收回汉、浔英租界行政权的成就,但是它更倾向于通过和平谈判来实现自己的外交目标。
12月9日,国民政府外长陈友仁刚到汉口,就同先一日抵达的英国新公使蓝普森进行会谈,要求承认国民政府为统一全国的政府。蓝表示:中国大部地区尚不归国民政府控制,这一要求不合实际,一旦国民党建立名副其实并对前政府的一切条约和义务充分负责的政府,英国即准备承认;在此之前,英政府尽量以同情、友好的精神同中国任何地区的现存国民党事实政权打交道。蓝普森解释道,英国现未承认中国南北任何一方,国民政府至少须承认现行条约,取消反英运动,才能谋求承认。陈友仁答称,这两点皆可办到,能让英方满意。蓝普森对此颇感惊讶,将信将疑。接着陈友仁强调,今后绝不同列强集体谈判承认和修约问题,将取单独交涉的方针。蓝普森暗示英国愿拔先筹[1]。
10日、12日,陈友仁与蓝普森进一步讨论承认和条约问题。陈对9日提出的方案作了修改,要求英国在统治全中国的中央政府建立以前,承认国民政府为代表现有及即将控制地区的政府,而不得承认其他任何中国政府。蓝普森表示,英政府不能接受这一约束。陈友仁指出:国民政府为目下代表全国的唯一政府,已统治多数省份。若在未统治的省份举行总投票,该区域人民亦必赞成归向国民政府。英国在华主要利益集中于华南和长江流域,为自身利益计,英政府也应立即同国民政府谈判。今日中国正当革命时期,英政府应以远大目光度量英国在远东和中国的地位,赢得民族主义中国的好感。英政府若与国民政府谈判关于全国的问题,就不能同时与北京政府进行此类交涉。蓝普森听后似有所动,但仍坚持不受上项约束。
关于条约问题,陈友仁提议:双方以平等、互惠原则为基础,另订新约,取代现行的不平等条约,同时国民政府负责在其控制区内减弱反英情绪,并于谈判无结果之前,保持旧约有效。蓝普森宣称:英方准备作出的最大让步是修订现行条约中的某些条款,而不是废除全部条约,另订新约。陈友仁指出:必须取消旧约,代以新约,但可经双方协商,将旧条约中的部分条款保留在新条约中。陈氏又称:汉口劳工运动在中英会谈期间暂趋平静,如果会谈破裂,恐怕工人会突然生变。蓝普森认为此话隐含威胁,希望国民政府保持秩序。会谈至此陷入僵局,双方各自请示训令[2]。
12月13日,武汉临时联席会议召开第一次会议,听取陈友仁报告,鲍罗廷提出:一、赞同外交部现在与英使的协商,以求探知英政府对本政府的态度,并使其知道必须在修正不平等条约的基础上承认本政府;二、若英方坚持以承认一切不平等条约或接受北京政府所任一切义务为基本条件,方能承认本政府为全国政府或区域政府,则切不可与之协商;三、训令外交部依上述方法进行协商,俾不致与英发生破裂,并可保证,在国民政府统治区内,英人的生命财产可得到安全保障;四、外交部应速将此次协商向人民公布,以披露英国现时只改变其态度,未改变其政策,其目的只在保障其特权及发展其商业,实无何等实质上的让步。中英人民的相互利益将因英政府拒绝达成谅解而发生危险[3]。
这些策略,除宣传成分外,要旨在于尽量维持同英国的协商对话不致破裂。为此,谈判基调从历来主张的“废除”或“取消”不平等条约,降为“修正”或“更正”,把要求承认自己为全国政府,降为要求承认自己为“区域政府”。但是,英政府这时只准备在修约问题上让步,还不愿承认国民政府为全国或区域性政府。12月5日,外务大臣张伯伦电告蓝普森:原则上对陈氏“取消旧条约,谈判一个全新条约的方案没有异议,只要将旧条约的效力保持到新条约谈成为止”[4]。
在此关头,国民政府方面未能坚持原来的立场。15日,双方第四次晤谈。陈友仁主动询问,可否用“更改”一词代替原提案中的“取代”一词。蓝普森答应考虑[5]。在随后两天的会谈中,除“更改”条约问题外,他们还讨论了附加税问题。蓝使10日即向陈透露,英国打算立即无条件地批准中国各地征收华盛顿条约所允二五附加税,请国民政府同意由海关收税。陈友仁强烈反对,指出北洋军阀将因此获得大笔经费,但他表示,只要国民政府辖区内的海关服从国民政府统治,国府便负责维持海关机构。他还告诉蓝使,国民政府将依广州先例,在汉口征收“产销税”。蓝普森对此不表示反对[6]。
12月20日,双方最后一次晤谈。蓝普森代表英政府表态:一、对坦率会谈极为满意;二、尚不能提出有关承认国民政府的方案;三、英方正在研讨修订条约之事,蓝使将离汉口去别处考察。陈友仁答以如果会谈中断,将对民族主义舆论产生可悲的影响,本地形势会立即恶化。他提出新的妥协案,希望蓝使留在汉口继续协商。此案为“英政府准备承认国民政府为有资格代表其已统治或将统治的领土谈判立即更改中英条约的政府当局”,即不明文约束英政府不得承认中国其他政府。蓝普森未置可否,婉辞而去。他声称,绝对无意破裂,决心再度亲来或派首席参赞欧马利来协商[7]。
接着,美国代表麦耶、日本代表佐分利也分别会见陈友仁,探问国民政府外交政策。陈友仁告以更正不平等条约,按照平等原则缔结新约,为国民政府目下外交的主要目的。其中如租界、治外法权、关税等项,俱为目前所必须立即从事更正者。美、日代表未作任何承诺,但陈友仁认为两国对国民政府的态度“尚属良好”[8]。
至此,国民政府与列强的和平谈判没有取得任何重要进展,可是人民大众的反帝爱国运动及英帝制造的汉口“一三”惨案,却遽然将打破不平等条约体系,收回租界的问题提上了议事日程。
武汉地区久已孕育着反帝尤其是反英的风暴。早在一年前的“五卅”运动中,英水兵就在汉口开枪打死、打伤中国民众数十人,造成震惊全国的“六一○”惨案。北伐军光复汉口后,英租界如临大敌,遍设电网、沙包,水兵与义勇队轮流布防,多次阻止北伐军穿行,几致冲突。英人报纸不断诋毁国民政府和民众运动。各国领事联名向武汉当局抗议租界华人仆役的罢工,要求立予取缔。英水兵经常干涉甚至逮捕租界内的罢工工人。11月下旬,天津英租界当局悍然逮捕国民党人,并引渡给军阀张作霖。12月中下旬,英国又不顾国民政府的反对,公然提议列强立即准许中国各地当局征收二五附加税,这将使当时尚控制全国大部分海关收入的北洋军阀有可能获得巨额资金。凡此种种,无不使武汉民众对英帝国主义的仇恨蓄久必发。中英会谈中断后,反英斗争迅即走向高潮。
12月20日,湖北全省农、工、商、学各界联合会在汉口开成立会,许多代表发表强烈的反英演说,通过了反英议案。22日,鲍罗廷在武汉临时联席会议中提议加强对民众和军队的反英宣传,并考虑应否采取对英经济绝交等报复措施。他指出:“租界已成为反革命大本营,即革命之陷井,革命即须打破此陷井者,此后收回租界应为革命运动之事实问题。”[9]26日,在李立三、刘少奇、董必武等共产党人领导下,汉口、武昌各界民众分别举行了有20万人和10万人参加的反英大会,一致决议实行对英经济绝交,要求政府立即收回妨害革命工作的租界[10]。当天又传来英国油轮在汉口下游团风水面撞沉一艘中国商船,淹死四百余中国乘客的消息,武汉人民的反英情绪益形高涨。
然而,这时国共两党领导机关的意图都是以民众运动为后盾,尽量用外交手段达到目的,以避免英国借口发动武装干涉。当北伐军初下武汉时,中共中央即认为“国民政府之外交政策,更须十分小心,不可有过分的急进举动,因为现时国民政府的实力,尚不能单独与英抗”。主张一面争取英国工人和在野党牵制英内阁,一面缓和与日、美的冲突,并极力避免军事冲突和造成国际共同干涉的借口[11]。12月5日,中共中央仍主张国民政府的外交“当按照全部斗争的形势审慎的进行”[12]。鲍罗廷12月末为国民党中央宣传委员会拟定的宣传报告中也指出:“加紧促进对英斗争,但须避免武装冲突。”[13]直到次年1月2日,鲍罗廷仍在强调:我们还没有充分的武力对英国等开战,只有各界民众团结起来,才能强迫帝国主义者同我们坐下开谈判,重订平等的条约,不用费一兵一将[14]。冲占汉口租界之举,实为英国水兵制造的“一三”惨案所激成。
中国人民占领汉、浔英租界后,如何引导民众情绪,维护胜利成果,同时又保持和发展必要的对外关系,特别是经济贸易关系,就成为摆在武汉国民政府面前的外交难题。
1月6日晚,陈友仁造访英国总领事,声明民众运动是反对英水兵的屠杀暴行,对英国侨民绝无仇视之意,不必自相惊扰,总工会虽有对英总罢工之警告,但现在已不致任便实行。听到英、美侨民纷纷离汉的消息后,陈友仁又约美国总领事及重要美商谈话,着重声明,国民政府当始终切实保护在汉美侨及各国人士,望各安各业,照常工作。7日,国民政府命工人纠察队完全撤出英租界,另组警务处,颁布暂行规则,不准群众在英界停留,不准以石击人、窃取物件和殴击外人,违者严惩,并将英界内的各种反英标语洗除。当日,联席会议又致电九江卫戍司令贺耀组转告各界:对英交涉由外长负责办理,民众运动应避免直接冲突。联席会议还通电所辖各省,保护英人生命财产[15]。
中国共产党和民众团体号召民众严守纪律,拥护国民政府,同时也督促国民政府在对英交涉中依靠民众,保持坚定立场。1月7日,湖北省总工会发布紧急通告,命令工友服从军警维持,不得聚集英租界,“码头工友,尤不得在租界上叫闹”;中外各厂工友,“均须安心上工”[16]。12日,中共中央发表宣言,指出英帝国主义的策略是“假意退出,并迫国民政府来保护他们,抵御群众的愤怒”。宣言要求:民众帮助国民政府并自己努力争取胜利,国民政府也要依靠民众,坚持到底[17]。
英国迅即于1月6日派代表赴汉口谈判。国民政府十分希望通过谈判使英方接受既成事实,并进一步改善相互关系,以至承认自己为中国唯一政府。为此目的,国民政府试图限制民众运动。外交部于1月10日通告,“暂停一切反英、反教运动”[18]。通告发表后,引起各界质问。陈友仁一周后出面解释:“查此项通告,系转译之误,原文之意义,并非停止反英运动,乃指避免一切危害外人生命财产之行动。”[19]
1月11日,英公使代表欧马利偕秘书台克满抵达汉口。次日,开始与陈友仁及秘书吴之椿谈判。起初,欧马利要求国民政府退还英界,恢复以前状态。陈友仁告以如此办理,将引起民众的罢工和拒货,使租界无法生存。国民政府想同英国重建友好关系,已电告各省停止反英运动,引导人民支持政府同英国达成解决。现在若恢复租界原状,国民政府将丧失声誉甚至垮台,不可能再控制愤怒的民众,保护英人生命财产。因此,现在双方的交涉,只能以新的状况为根据,国民政府的意向是仿照前德、俄租界的先例,改为特别区。陈友仁要求汉口英国银行立即开业。欧马利则要求武汉政府约束罢工,陈答应尽力避免[20]。
自1月21日起,会谈进入关键阶段。欧马利宣称:英政府的政策是与任何响应其12月18日对华政策声明精神的中国当局交朋友,绝不向中国任何一方的暴力和武力屈服投降;已增派海军来华,英中关系正处于紧要关头;既然国民政府一再宣称保证英人生命财产安全,那么目前形势就是对国民政府的信誉和意图的一个考验。22日,陈友仁发表《国民政府宣言》,指出英政府12月政策声明的出发点是以国际共管的态度来对中国略施恩惠,民族主义中国的主要目的则是恢复被英国等列强剥夺的完全的独立与自由。宣言重申,国民政府深望不通过武力,而“以谈判及协议之手续”解决中国与列强间的一切问题,表示愿与列强中的任何一国单独开始谈判,讨论修改两国条约及附属问题。英国代表虽得到了所希望的允诺,却明确拒绝陈友仁的意见,表示只愿协商解决租界问题,为进一步谈判廓清道路[21]。
经过反复谈判,英方终于同意将汉口英租界改为中国的市政特别区,由国民政府颁行新市政局章程。特别区管理机构为中英人士联合组成的市政局董事会,市政局长兼董事长由中国政府选派。一切管理事项皆由董事会以过半数议决,交局长执行。局长在董事会表决持平时有决定权,国民政府外交部对董事会议决案有最终否决权。英方还同意过渡期间由中方负责租界内的治安、工务、卫生事宜,但坚持此期内先恢复英市政机关,由它尽快召集租界纳税人年会,通过年度预算,解散英市政机关,授权将租界行政移交中英合组的新特别区市政机关。该区将实行英方草拟的经国民政府同意的章程。该章程保障外国人的承租房地权,承认领事裁判权和外国富有居民在选举中的优越特权,保证外国纳税人能够有效地监控特别区的市政、财税和立法。陈友仁起初主张过渡期间不能恢复英市政机关,过渡期后英租界即应无条件地归国民政府控制,但在英方坚持下,出于政治上的种种考虑,终于同意英方上述要求,只是删除了协定中提及恢复英市政机构的词句。协定发表时含糊地称:“英国当局将按照土地章程,于3月1日召集纳税人年会,届时英国市政机关即行解散。”[22]
英国继续用软硬兼施的双重政策对付中国革命。1月24日,英国宣告将调遣三个陆军旅开赴上海,组成“上海防卫军”。27日,欧马利向陈友仁递交特别区市政章程的草案,同时递交英国政府备忘录,宣称愿作单方面让步,对不平等条约权利作出七点广泛的修改。欧马利声明:如果汉、浔英租界问题圆满解决,国民政府并能切实声明,除用谈判手续外,不许以任何方式变更在华英租界及国际居留地,英政府准备“承认中国国民党对于英国大部分之要求”[23]。陈友仁表示这两点都可予以满足。28日,武汉临时联席会议听取陈友仁关于谈判进展情况的报告后,决定由外交部长继续与英代表磋商,完成收回租界的手续[24]。29日,陈友仁向英方提交一份声明,对向上海调集军队提出抗议,同时说明国民政府虽对英国修改若干条约权利的计划不能满意,但愿视为同英国圆满合理解决各项事件的基础;前提之一是谈判须完全脱离英国调集军队所造成的恫吓气氛[25]。当日双方紧张工作后,敲定了协议和各附件文本。
这时,武汉政府有些成员表示须进一步研究协定条款。30日,陈友仁通知英方推迟签字[26]。次日,鲍罗廷将陈友仁、宋子文召至寓所商议,认为就军事、财政而言,以早签字为有利,但英国一面谈判,一面陆续调兵来沪,在此情形下签字,似为受其胁迫而屈服,人民将对此发生怀疑。因此,不能立即签字。当天的武汉临时联席会议采纳了这一意见[27]。2月1日,陈友仁会见英代表,将29日给英方的声明加以修正,声称不能在英军继续集中上海的情形下签署协定。随后发表了这一声明。
在此后的谈判中,陈友仁要求英国不再派更多军队赴沪,公开宣布已赴沪英军的目的仅在保护租界内的生命财产。英代表则要求国民政府明确保证,不用也不支持用武力实际变更租界地位,并在英方作出相应保证后立即签订汉、浔英租界协定。双方代表皆答应满足对方要求[28]。
英国方面认为:国民政府多数成员一直希望与英政府达成协议,而极端势力却一直企图阻止国民政府同英国接近[29]。为了缓解极端派的反英宣传,消除温和派和国民党军方的疑虑,取得国民政府的妥协,张伯伦2月10日在下院宣布:英国出兵上海,仅在于对付“暴徒之蠢动,军队之骚扰,或其他武力袭击”,“保护其侨民之生命利益”,绝不打算用作此外之行为。赴沪英军对中国内争严守中立,“除非有严重事变发生,必不越租界之范围而行动”。张伯伦并称:如果国民政府签订汉、浔租界协定,承受有关保证,则除已从印度开赴上海的英军之外,其他英军将在香港集中,除非另有重大意外危险,将不再赴上海[30]。
陈友仁问清按此演讲将在上海登陆的英军数额之后,向英代表声明:国民政府将此事视为英方的一种让步,此项让步足使汉口英租界协定有签订的可能,但国民政府仍将对英方登陆驻扎上海公共租界提出抗议[31]。
2月19日,双方代表准备按各自政府的授权,签订交接汉、浔英租界协定,但欧马利却突然拿出一份备忘录,宣称由于孙传芳防线的崩溃,上海租界面临战乱,英政府可能在近期内在沪登陆更多的军队,并将其一部开出租界驻防。备忘录保证,继续对中国内战严守中立。面对英方的突然变卦,陈友仁十分气恼,但不愿再拖延签字,他建议英方先签订协定,再递交备忘录。欧马利同意。双方当即签署了交接汉口英租界的协定及有关换文。交接九江英租界的协定也于19日签订,但署期为20日,内容为:汉口英租界协定适用于九江;国民政府将负责赔偿因政府官吏的行动或重大疏忽而造成的英侨损失[32]。
英代表签字后即递交上述备忘录。陈友仁告诫说,此事必将激怒中国公众,事态可能发展到国民政府难以控制的地步[33]。数日后,陈友仁又专函提出强烈抗议,同时告诉英方,目前不打算公布这两个文件,以免激起新的事端[34]。
从2月21日起,双方继续讨论九江英租界问题。最后英方决定将九江租界区域行政事宜,无条件地移交国民政府办理。此后英人即不再干预该区市政管理[35]。
3月15日,汉口、九江英租界的行政管理权正式收归武汉国民政府之手,这是中国人民反帝斗争的一次胜利,也是武汉政府外交上的一大成果。这对以后中国争取民族独立、恢复国家主权的运动产生了深远的影响。
在汉、浔英租界谈判期间,国民政府还借助民众反帝斗争的声势,通告收回汉口领事区华洋诉讼案的领事观审权[36]。3月2日,国民党中央政治会议决定命外交部交涉收回牯岭外侨居留地的管理权。4日,又着外交部迅速交涉收回汉口法、日租界及广州沙面英、法租界[37]。23日,国民党中央政治委员会命外交部长发表宣言,要求撤退上海外兵,用谈判方法磋商收回上海公共租界[38]。同年六七月间,武汉、南京国民政府分别收回了牯岭外侨居留地和镇江英租界的行政管理权[39]。
然而,由于在谈判中武汉政府一再作出束缚自己手脚的承诺,加之政治形势急剧逆转,致使它在外交方面未能取得更大胜利。武汉外交的高潮在汉、浔英租界协定签订后很快就结束了。
蒋介石集团的分裂活动严重损害了武汉国民政府的外交权威,武汉政府不得不努力应付这一形势,维护统一、集中的外交领导权。
早在北伐发动后不久,国民政府就发现列强接连不断地越过自己,直接同蒋介石发生交涉关系。蒋介石每到一处,也都要发表对外讲话、宣言,同外国记者或列强领事及代表接触。1926年10月,国民党中央决议将外交职权集中于国民政府外交部长之手,并即将这一决议通知列强[40]。但是列强同蒋介石之间的明来暗往有增无已。1927年3月,国民党二届三中全会通过《统一外交决议案》,规定:“一、本党党员对于外交方面,有擅自发表变更本党外交政策之主张,或直接间接向帝国主义列强接洽任何条件者,以违背党纪论,应予除名处分。二、政府职员,非外交当局或未受外交部长之委托,私擅与帝国主义者为外交的接洽或进行秘密交涉者,一经发觉证实,应即免职查办。三、在国民政府统治下之地区,所有外交人员,均由外交部直接任免,地方政府及军事长官不得再有任免交涉员之事”[41]。但是,拥兵自重的蒋介石对此置若罔闻。
另一方面,这一时期民众运动中盲目排外的自发倾向也愈演愈烈,逸脱了国共两党的控制和领导,发生许多违反政策的事情,给武汉外交造成很不利的影响。1927年2月上旬,陈友仁曾向联席会议报告:“外交部大部分时间,都用在中国工人与外国人间之争执问题上,致许多应办之重要外交事件,无暇进行。”[42]实际上,调解外国银行、工厂、商店、航运业此伏彼起的罢工纠纷,恢复财经贸易的运营,已成为武汉政府外交部的一项主要工作。
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