国民政府的组成
国民政府委员会是国民政府最高领导机关,由国民政府和全体国民政府委员组成,总揽中华民国之治权,统率陆、海、空军,行使宣战、媾和、大赦、特赦等权,公布法律,授予荣典等。训政时期,委员会人选由国民党中央执行委员会选任。
国民政府委员会体制屡有变动。1927年4月南京国民政府初建时,仿照广州国民政府的做法,实行委员制,不设,以胡汉民等四人为常务委员,日常政务由常务委员以会议形式集体处理。宁、汉合作后,由特别委员会推举产生了新的国民政府。自1927年9月至12月,国民政府的组织系统大致延用二届三中全会修正的《国民政府组织法》,不设国民政府一职。1928年2月4日国民党二届四中全会通过南京政府组建后的第一个《中华民国国民政府组织法》,共十一条,行直接党治、委员合议制。规定:国民政府受国民党中央执行委员会之指导监督,掌理全国政务。委员由中央执行委员会推举产生。从委员中推举五至七人为常务委员。由常务委员中推定一人为。“国民政府委员处理政务以会议行之,日常政务由常务委员执行之”[1]。谭延闿为国民政府,职权为“代表国民政府接见外使,并举行或参与国际典礼”[2]。
1928年8月,国民党二届五中全会决定开始训政时期。10月8日,国民政府公布《国民政府组织法》,共七章四十八条,该法规定了试行五权制度的具体方案,包括国民政府及五院的组织与职权。主要有:一、国民政府设一人,委员十二至十六人。国民政府是国家元首,对内对外代表国家,任国务会议,兼任中华民国陆、海、空军总司令。国家事务采合议制,由国务会议处理。公布法律与命令,需由会同五院院长共同署名。二、国民政府设置行政、立法、司法、考试、监察五院。各院长、副院长由中央执行委员会于国民政府委员当中选任。各院彼此独立,凡院与院之间不能解决的事项,由国务会议议决之。三、规定行政、立法、司法、考试、监察各院在国民政府中的地位、职权以及组织法要点[3]。南京国民政府实行三级中央政制:国民政府、政府委员会(或称国务会议、政府会议)及国民政府直辖机关;五院,即行政院、立法院、司法院、考试院、监察院;五院所属的各部、各委员会。此时国府的实际职权,大体同其他五院院长相当,仍采取委员合议制,但该法第九条规定:国府“兼中华民国陆、海、空军总司令”,国民政府获得法定的对军队的控制权。此时,蒋介石被推举为国民政府,同时还兼任国民革命军总司令,可谓大权在握,国民政府实际已超越其他委员之上,成为国民政府的首领。
1930年11月,国民党三届四中全会通过《国民政府组织法》修正案。修正后的《国民政府组织法》最主要的变更有两项:一是删去了原法第十一条“国民政府以国务会议处理国务”一句,并将国务会议改为“国民政府会议”,而以原“行政院会议”取代“国务会议”。新成立的“国民政府会议”的职权,仅是议决“院与院间不能解决之事项”,而不再是处理国务的最高机构。此项修改实质上否决了自国民政府成立以来所采取的委员合议制。此后,国家行政完全由行政院长负责。第二项大的修订是第十三条,规定:“公布法律,由国民政府署名,以立法院院长之副署行之。发布命令,由国民政府署名,主管院院长之副署行之。”[4]根据该条规定,五院院长对于颁布法律及命令不再负有共同的连带责任,而只对其主管事项负责,此时的国府职权已高于五院院长。公布法律、命令,无须经国务会议议决。当时即有学者评论道:“严格地说起来,经此修正而后,国民政府的组织,已自形式上的合议制成为行政院院长总揽行政权之制。”[5]
1931年5月,国民会议召开,依据国民党中常会第一百三十七次会议提出的《约法草案》,通过《中华民国训政时期约法》。在有关中央制度一节中,规定国民政府“对内对外代表国民政府”;“各院院长及各部会长以国民政府之提请,由国民政府依法任免之”;“公布法律,发布命令,由国民政府依法署名行之”[6]。6月14日,国民党三届五中全会通过修正《国民政府组织法》,共十章五十二条,明确规定:国民政府有权主持政府委员会议,兼任陆海空军总司令和其他官职;公布法律、发布命令不需五院院长副署,直接由国民政府署名实施;国民政府五院院长、副院长、陆海空军副司令及直属于国民政府的各院、部、委员会官长,由国民政府提请国民政府任命;国民政府委员由十二至十六人扩充为十六至三十二人,且五院正副院长为不在此列当然委员。国民政府在组织形式上彻底放弃了委员合议制,国民政府权力大大提高,国民政府会议由于人员的扩充及不再管控政府公布法律、发布命令,已完全流于形式,无任何实权,国民政府的合议制变为集权制。新组织法成立后,三届五中全会选任蒋介石为国府,张静江等三十二人为国府委员。随后,蒋以国府名义提请蒋介石、林森等分任五院院长,蒋以而兼任行政院长。从此大权独揽。
1931年蒋介石与胡汉民爆发“约法之争”,广州于5月27日宣告另组国民政府,宁、粤发生权力之争。后经双方妥协,同年12月25日国民党四届一中全会通过《关于中央政制改革案》,议决修正《国民政府组织法》,其要点有:第一,规定国民政府为中华民国元首,对内对外代表国家,但不负实际政治责任,并不兼任其他官职;任期二年,得连任一次。取消提请任免五院院长及指挥五院之权。第二,国民政府委员定为二十四至三十六人,国民政府会议改称国民政府委员会会议,行政院会议复称行政院会议。第三,立法院、监察院委员之半数“由法定人民团体选举,其选举法另定”[7]。这一规定后来并未真正实行,立法、监察二院委员实际仍由各院院长提请国民政府任命。第四,淡化政治会议功能,强调:“在宪法未颁布以前,行政、立法、司法、监察、考试各院,各自对中央执行委员会负其责任”,“国民政府委员、五院院长,由中央执行委员会选任之”[8]。组织法修正后,由于国民政府不负实际责任,行政院院长总揽行政大权。
此后,《国民政府组织法》又经六次修改,前四次均无重大变更。第五次修改规定国民政府因故不能视事时,由行政院院长代理之。第六次修改的要点在于,恢复负实际责任的制度,并规定五院院长对国民政府负责。
南京国民政府初期采取合议制,以国务会议处理政务,行使职权。1928年10月,五院制建立时国民政府会议称国务会议,负责统率陆、海、空军,行使宣战、媾和、大赦、特赦等权,公布法律,授予荣典,解决五院之间不能解决的事项等。国务会议位于五院之上。1930年蒋介石以国民政府身份兼任行政院长后,将行政院会议改为国务会议,原来的国民政府国务会议改称国民政府会议。1931年12月后,再将国民政府会议改称国民政府委员会会议,地位和影响明显下降。
国民政府的直辖机构有文官处、参军处、主计处。文官处掌理国民政府一切文告之宣达,印信、关防、勋章、奖章之铸发及关于国民政府委员会会议暨其他机要事项。参军处掌理典礼总务及宣达命令,承转军事报告事宜。主计处掌管全国岁计、会计、统计事务。国民政府各机关编制预算后,送主计处审核、签注意见报送国民党中政会审查,然后再由主计处根据审查意见编成总预算案送国民政府转行政院提交立法院核议。
30年代前后,国民政府直属专门性机关主要有:建设委员会、外交委员会、全国经济委员会、全国财政委员会、黄河水利委员会、导淮委员会、中央研究院、总理陵园管理委员会等。
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