五院制的建立
五院制是孙中山对民国政制的重要设计。五院制并非五权分立,而是平行五院之间的分工。1928年8月,国民党二届五中全会决定逐次设立五院。10月10日组成的南京国民政府首次明确五院建制,宣告五权制度开始实行。在此前后,国民党中央政治会议先后通过《行政院组织法》、《立法院组织法》、《司法院组织法》、《考试院组织法》和《监察院组织法》。10月20日,由国民政府将五院组织法正式公布实施。
五院制度实行之初,国民政府委员兼任五院正副院长,1931年修正组织法后,国民政府委员不再兼任五院正副院长。五院对各自主管事项的一切重要措施,都要送请国民政府核议或备案,国民政府在审议时可予更正或驳回。五院之间不能解决或相互争议的事项,由国民政府的会议议决处理。
行政院是国民政府最高行政机关,于1928年10月25日正式成立。由行政各部署及各委员会组成。行政院设院长、副院长各一人,由国民党中央执行委员会选任。行政院本身的组织有行政院会议、秘书处、政务处等。
行政院会议主要议决如下事项:一、提出于立法院之法律、预算、大赦、宣战、媾和、缔约案,以及其他重要国际事项;二、荐任以上行政、司法官吏的任免;三、行政院各部会之间不能解决之事项;四、其他依法律或行政院长认为应付行政院会议议决的事项。行政院院长可提请国民政府,依法任免各部部长、次长,各委员会正、副委员长及委员。
行政院成立后,设内政、外交、军政、财政、农矿、工商、交通、铁道、卫生等部,建设、劳动、禁烟、蒙藏、侨务等委员会。后陆续设立教育部、海军部,农矿、工商二部取消,改设实业部。抗战爆发前,行政院下设内政、外交、军政、财政、实业、交通、铁道、海军、教育九个部,蒙藏、侨务两个委员会,另有非经常性的赈济委员会、农村复兴委员会、行政院驻平政务整理委员会等。
立法院是国民政府最高立法机关,于1928年12月5日成立。设院长、副院长各一人。立法委员任期两年,1928年10月规定人数为四十九至九十九人,1932年12月修改为四十九至一百人[1]。1928年至1935年,共产生四届,人数分别为四十九人、六十二人、九十人、八十六人。抗战爆发后,立法委员停止换届。
立法院的职权主要有:一、制定法律;二、议决预算;三、议决宣战、媾和、缔约;四、质问。此外,立法院院长还有如下权力:一、提请国民政府任免立法委员;二、主持立法院会议;三、指挥监督院务及其所属机关;四、国民政府颁布有关立法院主管事务之命令,须由院长副署。
根据南京国民政府的立法原则,一切法律案提出后,都要经国民党中央政治会议决定。各种法律案,除秘密政治、军事、外交等法案外,政治会议先交立法院审议,立法院审议后,再送政治会议最后决定。政治会议所定的原则,立法院不得变更,政治会议对立法院的决议可以修改。由于各院均对国民党中央负责,立法院在行使质询权时无强迫他院答复之权,更无答复不满意时的制裁权。所以,立法院作为名义上的国家最高立法机关,既没有对立法原则的实际决定权,也没有保证立法原则得到有效实践的监督权,其职权经常处于有名无实的状况。
为便于审查各种法律案,立法院可设立法制、外交、财政、经济、军事等委员会。各委员会委员由立法委员分别担任,每委员会设委员长一人,由院长指定。院内的日常事务由秘书、编译两处管理。
立法院成立后,院长胡汉民秉持“要以自治来提倡法制,而逐渐代替了人治”[2]的理念,领导立法工作得到有效推进。从1928年12月到1930年10月不到两年时间内,“共会议一百一十五次,共审议案六百三十九件”[3]。到1931年已经制定了民法各编及民事诉讼法、公司法、海商法、保险法、刑法、刑事诉讼法、土地法、自治法、工厂法、工会法、工商法、商会法、劳动法、出版法等多部法规,奠定了南京国民政府宪法、民法、刑法、民事诉讼法、刑事诉讼法、行政法六法体系的基础。继任立法院院长孙科认为,立法院“以过去的工作成绩来说是五院之中最显著的,已为一般国民所承认。大家努力的结果,使一切法规都具备了,最重要的基本法规如民法等等,都由本院同人在胡院长领导之下,经过几年的努力,才议决公布,成绩是很可观的了”[4]。
司法院是国民政府的最高司法机关,于1928年11月成立,设院长、副院长各一人。司法院独立行使司法权,对国民党中央执行委员会负责,司法院所属最高法院、公务员惩戒委员会及行政法院等机关分别执掌司法审判、公务员惩戒及行政审判。
在国民政府五院中,司法院的职能变动最多,1934年前总的趋势是强调其司法审判权。1928年10月颁布的国民政府组织法规定司法院为“最高司法机关,掌理司法行政、官吏惩戒及行政审判之职权”。1930年11月,国民党三届四中全会修改的组织法在其职权中加上“司法审判”[5],其司法审判权被强调。1931年6月公布的组织法则将其余几项职权删去,规定其“掌理司法审判之职权”[6]。12月,国民政府再次修正组织法,司法院定位由“最高司法机关”明确改为“最高审判机关”[7],司法院院长、副院长直接掌理审判。1932年3月,国民党四届二中全会规定“最高法院院长得由司法院院长兼任”[8]。司法院成为审判机关后,根据1931年12月修正国民政府组织法的规定,司法行政部由司法院划归行政院管辖。1934年10月,国民党中央执行委员会常会再作修正,规定“司法院为国民政府最高司法机关”[9],次年,司法行政部又重新划归司法院。随后,1936年10月修正公布之《司法院组织法》规定:司法院不仅是最高审判机关,也是“整个的最高司法机关”[10]。
南京国民政府司法审判制度基本沿袭清末新政以来实行的四级三审制。到1935年7月1日,将四级三审制改为三级三审制,分为地方法院、高等法院及最高法院三级。最高法院为全国终审审判机关,对于民、刑诉讼事件,依法律行使最高审判权。高等法院分设于各省或特别区,地域辽阔者可设分院。地方法院则分设于各县、市,其区域小的,可以几个县市联合组成一地方法院。另特设行政法院为全国行政诉讼审判机关。
南京国民政府成立后,设置政务官惩戒委员会,负责处理政务官违法违纪事件。司法院成立后,改称官吏惩戒委员会。1931年3月,立法院通过决议,将“官吏”改称“公务员”,官吏惩戒委员会也随之改称为公务员惩戒委员会。根据1931年6月公布的《公务员惩戒委员会组织法》,公务员惩戒委员会除法律另有规定外,掌理一切公务员的惩戒事宜,分为中央与地方两种。中央公务员惩戒委员会,掌管荐任以上公务员及中央各官署委任职公务员的惩戒事项。地方公务员惩戒委员会,分设于各省及直隶于行政院之市,掌理各有关省市委任职公务员之惩戒事宜。中央、地方公务员惩戒委员会行使惩戒权时,对于荐任以上的公务员,须经监察院成立弹劾案后,方能移付惩戒。
考试院是国民政府的最高考试机关,独立行使考试权,对国民党中央执行委员会负责。1930年1月6日,考试院正式成立。设正、副院长各一人,综理全院事务。内部机构设秘书、参事两处。下设考选委员会与铨叙部两机关,分别掌理考试、铨叙事务。
考选委员会主要负责文官、法官、外交官、其他公务员及专门技术人员的考选。设秘书长一人,总揽会内事务。具体的考试组织另设典试委员会及试务处,分别办理试政与试务。典试委员会掌理考试科目的命题、考试成绩的评定,及格人员的录取。
考试分为高等文官考试、普通文官考试、特种考试等。典试委员长由主考官兼任。普通文官考试的主考官由国民政府简派;高等文官考试的主考官由国民政府特派。典试委员由考试院提请国民政府简派。从考试院创立到1948年6月,分别通过高等考试、普通考试及特种考试者为4069、6738、154620人[11]。他们中许多人进入到政府体系中,“分布在国民党中央的各院、部、会,各省市政府,遍及绝大部分的行政机关和专业部门。一般是担任科长、荐任秘书等中级职务,其中担任县长的有一百多人,担任中央及其派出机关的高级人员如简任秘书、参事、司长、处长、局长的约四十人”[12]。考试制度的实施,使“各部人员中经过考试的越来越多,部长能够控制的职位越来越少,大家渐渐承认部中工作人员(至少是某种人员)需要相当的学历”[13]。相对公平和超然的考试选拔制度,对现代文官体制的建立是有益的。不过,由于当时考试设计并不针对具体职位,因此考试合格后得不到适当任用者也大有人在,胡适1934年曾批评道:“考试院举行了两次考试大典,费了国家一百多万元的经费,先后共考了两百余人,听说至今还有不曾得着位置的。国家官吏十多万人,都不由考试而来,只有这两百人,由正途出身,分部则各部会没有余缺,外放则各省或者不用,所以考试制度,至今没有得着国人的信仰。”[14]另外,在缺乏公开机制的背景下,考试制度覆盖性仍然有限,官员任用的公正性无法充分保证,曾任湖南泸溪等县县长的李惕乾回忆:“有人介绍我到薛岳那里……在他的长官部当了几个月的食客,忽然下了一张条子,连我一起任命了十几个县长。”[15]这样的任命方式很容易使考试成为形式。
铨叙部掌理全国文职公务员及各人事机构人员的铨叙事项。包括公务员调查登记及任免之审查,公务员升降、转调审查,公务员资格审查,考试专门技术人员分类登记,成绩考核登记等。内设总务、登记、甄核、考功、奖恤五司及铨叙审查委员会。作为地方自治的核心,铨叙部高度重视对县长的审查,从1931年7月到1935年9月,共审查县长1154人,合格者881人,不合格者272人,不予审查者1人[16]。不合格者报送政府有关机关予以处理。
监察院是国民政府的最高监察机关。监察院的主要职务为弹劾、审计、调查、巡察、监试、纠举、建议等。该院先成立筹备处,1931年2月16日正式成立。设院长、副院长各一人,监察委员人数时有变更,成立时定为十九至二十九人,后多数时间在二十九至四十九人之间,并分区设区监察使及审计部。院内设秘书、参事两处。
1929年5月国民政府公布的《弹劾法》规定,监察委员如发觉公务人员有违法失职的事实时,可以单独提出弹劾。用书面形式把被弹劾人违法的事实详细开列,并附以证据。监察院接到弹劾案后,即派其他监察委员三人从事审查。审查的结果,经多数认为应付惩戒时,则将被弹劾人移付惩戒,但是监察院本身并无惩戒权。
监察院在全国设立监察区。1931年3月,监察院颁布《监察使巡回监察规程》,规定监察院院长可提请国民政府特派监察使,分赴各监察区巡回视察,行使弹劾权,其地位与监察委员相同[17]。监察院会议议决将全国划分为十四个监察区,1934年6月改为十六个。1933年2月,监察院第一次提请简派晋陕、热察绥两监察区之监察使,但尚未在监察区内建立常设之监察机构。1935年10月,监察院公布《修正监察使巡回监察规程》,规定:“监察使于所在监察区内设监察使署。”[18]监察使署负责将监察区内各官署及公立机关设施事项、各公务员行动事项、人民疾苦及冤抑事项报告监察院,督促改善。
为保证监察委员行使弹劾权,1929年8月,国民政府公布《监察委员保障法》,予监察委员行使职权以特别保障,规定:“监察委员除现行犯外非经监察院许可不得逮捕监禁”;“监察委员行使职权时所发之言论对外不负责任”[19]。
监察院成立后,到1936年6月底,共处理弹劾案件772件,被弹劾者1337人[20]。初期提出一些颇引人注目的弹劾案,包括弹劾江苏省顾祝同违法逮捕《江声日报》经理刘煜生,南京市长魏道明、财政局长齐叙等伪造收据舞弊吞款,江西省府鲁涤平、民政厅长王尹西违法失职,北平市长袁良滥用职权,外交部长王正廷背党溺职,丧权辱国,司法行政部长朱履龢违法失职,铁道部长顾孟馀渎职等案。其中影响最大的当数1932年对行政院长汪精卫的弹劾案。1932年5月《淞沪停战协定》签订后,萧佛成等监察委员以汪“对于此次上海停战协定,不交立法院议决,遽行签字”[21]为由,联名弹劾。此弹劾案背后包含着国民党复杂的政治生态和派系、权力争斗,非单纯的违法违纪弹劾可比,但其牵涉的行政、立法、监察三院间的权力互动,仍然颇具意味。最终此弹劾案由国民党中央执行委员会以“上海停战协定,系中央政治会议第二十九次临时会议决议,此项决定既非媾和条约,应准外交部所拟办理,俟办理完竣,再由行政院向立法院报告在案”为由,决议“应毋庸议”而退回。中央执行委员会出面否决监察委员的弹劾案,充分体现出国民党中央执行委员会及中央政治会议在训政体系中的核心地位,无论是行政院、立法院还是监察院,都更像是国民党中央权威下的执行机构,如此的五权分立和相互监督难免流于形式。所以萧佛成等在接到国民党中央处理报告后认为这是“在职中委自行袒庇”[22],虽不一定切中了问题的要害,却道出了此种体制下极有可能孳生的弊端。蒋介石曾在日记中抱怨:“只见监察委员求情舍罪,而未见有一参革声罪之举,所以不能不负责,参人押办任怨也。”[23]其实,体制如此,监察委员也难当责任。
国民政府最初行使审计权机关为审计院。监察院开始筹备后,审计权归属监察院,以审计部属之。1931年3月9日,审计部正式成立。审计部负责审核、监督国民政府所属全国各机关预、决算的执行,国民政府岁入、岁出总决算,稽查全国各机关财务行为。其职权的行使以审计为中心,采取合议制。审计官行使职务,与法官办理审判事务的性质相似,其职务也有特殊保障。
审计部行使职权的对象,为全国各政府机关,并包括国营事业机关在内。为工作便利,在各省市设立审计处或审计办事处,负责处理各省市的财务、审计。
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