省制和省政改革
“二次北伐”占领京津后,南京国民政府对省级行政区域作出调整。1928年6月20日,蒋介石主持召开中央政治会议,决定将直隶省改为河北省,京兆区取消,并入河北省。北京改称北平,以北平、天津为特别市。9月5日,因孙中山手订的《建国大纲》中仅有省治,而无特别行政区的规定,国民党中央政治会议第一百五十三次会议决定青海(1929年1月建省)、热河、察哈尔、绥远、西康特别行政区均改为省(1939年1月1日正式建省)。10月17日,中央政治会议第一百五十九次会议决议析甘肃旧宁夏地区成立宁夏省(次年建省)。“东北易帜”后,1929年1月28日,将奉天省改称为辽宁省。至此,中国共有二十八省:黑龙江、吉林、辽宁、热河、察哈尔、绥远、河北、山东、山西、河南、江苏、浙江、福建、广东、广西、安徽、四川、西康、湖北、湖南、江西、云南、贵州、甘肃、陕西、甘肃、青海、新疆。
1930年3月,国民党中央政治会议依据《建国大纲》,决定废除民初以来实行的道尹制及行政委员等名目,明确地方行政制度采用省、县两级制。和传统中国行政体系比,少了府一级行政体系,在省境辽阔的状况下,省直管县,对地方行政控制力提出重大挑战。从此,民初以来开始的缩省讨论逐渐高涨。1928年宋渊源等发起改革省区运动,缩省讨论在当时形成相当影响,有人根据山川、气候、语言、人口、面积、耕地与矿藏等情况,提出缩省的具体标准上呈国民政府[1]。
1930年中原大战后,国民党召开三届四中全会,中委伍朝枢、陈铭枢等提议缩小省区,提案得到胡汉民、孙科、林森、戴季陶、吴稚晖、张静江、何成濬、陈立夫、刘峙等联署,可谓阵容强大。提案强调:“吾国现行省区,一省之大,几同一国,有军队之捍卫,有操纵财政之权力,遂成产生军阀之根基。若省区缩小,省权减轻,则军阀虽有盘踞之心,而无可盘踞之地矣。又省区过大,则省长对于各县自治之监督,不易周密,县之地位过低,则地方行政,因多方转折,而行使不便。地方行政不能尽量用之于县自治之建设。省区缩小,省权减轻,则自治易于完成矣。”[2]大会据此通过决议:“省区应重行划定,并酌量缩小,至如何区分,及其实施办法,交由中央政治会议组,组专门委员会,详细研究,拟具方法案,送请中央常会,以备提交全国代表大会或国民会议决定之。”[3]缩省在当时对于加强国民政府对地方的控制,加强省县间的联系,应该有其积极意义。如时人所言:“我国省区辽阔,管辖难周,确为事实。以统治数十或百县以上之权授与文人,既虑力难顾全,授与武人,尤恐割据一方。避割据,求易治,则缩小省区实有至理。”[4]
国民党三届四中全会后,中央政治会议指定审查员,对缩省展开专门研究并提出对案。1931年2月底,初步提出设想:“将各省天然界限,或以旧道,划为两省至三省,而毗连之地,可由甲省划归乙省。全国将分为六十余省。”[5]国民会议即将召开前,缩小省区草案拟定“划分全国为六十九省”[6]。此方案在国民党中央讨论时,鉴于各省经济发展条件不一,重新划定区域范围牵涉太广,未能通过,失去由国民会议决议实施缩小省区的良机。此后,由于宁、粤对立及“九一八”事变发生,缩省在国民政府面临诸多急于处理的难题背景下,无法提上日程。
1932年12月,伍朝枢等在国民党四届三中全会上再次提出《缩小省区案》,并经会议通过决议:“催促政治会议从速办理。”[7]但缩省牵涉甚为广泛,在内外危机频现的背景下,国民政府难以下决心毅然办理。且主张缩省甚力的伍朝枢等并非实际主政者,因此此一决议基本是徒托空言。1933年6月,内政部以国内已出现行政督察公署等组织,可以“辅助省政府权力之所不能及”,而重划省区“恐市虎杯蛇,易启猜疑”[8]为由,婉拒缩小省区提案。热闹一时的缩省讨论就此基本终结。
南京国民政府成立后,1927年8月公布《省政府组织法》。1928年4月、1930年2月、1931年3月数作修订,1931年修订后持续影响时间较久。最初颁布的《省政府组织法》规定,省政府“在中国国民党中央执行委员会指导之下,奉国民政府命令,综理全省政务”[9]。1931年《修正省政府组织法》将之修改为:省政府“依国民政府建国大纲及中央法令,综理全省政务”[10]。党治色彩有所淡化。
省政府实行委员合议制,设省政府委员七至九人,组成省政府委员会,省政府由国民政府就委员中指定。省政府设秘书处、民政厅、财政厅、教育厅、建设厅。厅长由行政院提请国民政府任命。
《修正组织法》特别提出:“现任军职者,不得兼省政府或委员。”[11]民国以来,军人把持省政现象屡见不鲜,为防微杜渐,南京国民政府采取军民分治之法,任命一批文职官员任省政府,如邵力子为甘肃省,张群为湖北省,吴忠信为安徽省,张难先为浙江省。但在战争频频的中国,这一做法不可能持久。根据国民政府任命命令的统计,南京政府从1927年至1949年对全国三十五个省共任命省253人次,其中军人为190人次,占总数的75%。
《修正组织法》详细规定了省政府委员会和省政府的职权。应经省政府委员会议决事项为:对于省行政事项发布省令或制定省单行条例及规程,撤销省政府所属机关发布的违背法令或逾越权限的命令或决定,关于地方行政区划之确定及变更,关于全省预决算,关于处分省公产和筹划公营事业事项,关于咨调省内军警等绥靖地方事项,关于所属全省官吏的任免等。省的职权是召集省政府委员会并担任会议,代表省政府执行省政府委员会的决议和监督全省行政机关职务的执行,处理省政府日常及紧急事务。
从《组织法》的条文看,省政府委员会掌握省政,实际权力有限,但在实施过程中,各地情形不一,如果担任省政府者具有较高的政治军事地位且施政方式强势,则一般委员很难与之抗衡,因省政府委员名义上虽由国民政府决定,实际多由省保荐,或在正式任命之前先征得省的同意,省往往可以通过人事关系控制省政府委员会。加上省政府议政一般不采取表决方式,而是讨论协调,省政府作为强势一方更易操控会议,名义上的合议制完全有可能被操作成长官制。相反,如果省政府相对弱势而政府委员强势,则极易形成省政议而不决、相互扯皮的现象,影响行政效率的发挥。
南京国民政府成立后,一直在探索加强地方行政效率的方式方法,曾有过将省政府制改成省长制的动议,但迄未实施。合署办公制度是其企图解决省政府机构庞杂、多头并行、效率低下弊端的尝试。北京政府时期,中央各主管部直接在各省设立只对中央负责、不受省行政干预的厅;国民政府时期虽不再采纳这套制度,但省政府所属的民政、财政、教育、建设等厅仍要接受中央相应主管部门的命令,并对其负责,省厅和县局(科)既要对省县两级政府负责,又要对上级主管部门负责,这样的多头控制,显然不利于行政的有效展开。1933年10月,在蒋介石就省政府组织办法改革事宜征询意见时,湖北省张群首先提出推行省政府合署办公制度:“省府各厅处,似可于现制之下,先行合署办公,一切文书,皆以省政府名义行之,各厅处主管事项,由各厅处长副署。则各厅处上对主管部省政府,下逮各县及各厅处,相互间往来层转文件悉皆省去,准此推之,人员经费,自可节省其半。”[12]
张群的意见提出后,蒋介石把张群的建议和自己对合署办公的一些看法,分别电豫、皖、浙、苏、赣等省政府,征询各省看法。各省回复态度不一,浙江省鲁涤平赞同此提议,认为:“合署办公集结各厅于一整个省府之内,则在任何制度之下,均能收统一简捷实效,本省刻正计划进行。”[13]宁夏省马鸿逵声称于1934年5月1日起开始实行合署办公,达到了节省经费和“提高行政效率”[14]的效果。河南省刘峙、江苏省陈果夫则反对合署办公,陈果夫明言合署办公制度“裨益殊鲜”[15]。安徽省刘镇华、甘肃省朱绍良在回复中模棱两可,声称合署办公在精神不在形式,利弊互见。细究起来,各省的回复中,不难看出派系纠葛的影子。
南昌行营秘书长杨永泰对实施合署办公态度积极,他明确指出:“我国自国民政府成立以后,政府机关都仿照俄国采行委员制,所以各省省政府按照国府所订省政府组织法,也采用委员制。委员制自然有他的特殊价值与优点,但是根据多年以来实行的经验,其最大的优点,亦就往往变成了最大的缺点,即因权力不集中之故,各委员彼此牵制得很厉害。省政府一切政务,都取决于省府全体委员所组成之省政府会议……凡有一案提出,必发言盈庭,很难折衷一是,而左牵右掣,欲求政令之顺利推行,每不可得。”[16]杨氏此言,避开了为防范地方坐大而实施委员制这一背景,强调要加强省权,提高效率,道出合署办公的实质即改变省行政权不集中,以提高省权力。
既要吸取清末民初以来的教训,防范地方坐大;又要加强省级行政权,提高行政效率,南京政府对此一直左右为难。合署办公只是形式上加强了省政府的统一行政,并未真正提高省的权力,其效能难有成算,但风险相对较小。经过反复权衡,蒋介石决定在各省予以实施。1934年7月,蒋介石在给豫、鄂、皖、赣、闽五省省的电文中,提出现行省制的几点弊端:第一,就现制本身来看,为“头重脚轻、基础不固。论组织则省庞大而县缩小,论经费则省极巨而县极微,治官之机关太多,而治民之机关太少,伴食高官之人员太多,而深入民间之人员太少”。因此,需要缩小省府编制,扩大县府组织。第二,就横向观察,各厅、处并肩而立,各成系统,各固范围,各私则用,涉及两厅以上事务,往往迁延不决,权则相争,过则推诿,“欲革除今日省政之弊,惟有打破各厅、处并立之分割局面,而并为整个一体之省政府”。第三,从纵向观察,“省政府与各厅、处,县府与各局、科,均截然形成两级,中央部会往往认省之厅、处为其直属机关,彼此直接行文”,导致省府与县府间存在层层节制的流弊,因此,必须使整个省府对中央院、部负绝对责任,整个县府对省府负绝对责任[17]。蒋介石所言,是当局从行政角度考虑采取省府合署办公制度的动因。
与蒋介石电文同时,军事委员会南昌行营颁布《省政府合署办公办法大纲》,这一制度先在江西、湖北、河南、安徽、福建“剿共”战争最激烈的五省试行。办法大纲共十四条,明确实施省政府合署办公的目的是“力谋地方政务之推进、保持省府意志之统一及增进一般行政之效率”,规定秘书处、民政厅、财政厅、建设厅、教育厅、保安处均应并入省政府公署,至少应先并入民政厅及保安处。省政府合署办公后,一切文书概由省府秘书处总收发,“省府所属各厅、处上对中央院、部,下对专员、县长或市长及其所属之科或局,均不直接往复文书,概以省政府之名义行之”[18]。1936年10月,行政院公布《省政府合署办公暂行规程》,通令全国一体实行,规定省政府的秘书处、民政厅、财政厅、教育厅、建设厅、保安处应一律并入省政府公署内合署办公。如房屋不足,至少须先并入民政厅及保安处,同时扩建省政府公署,以使各厅并入,省政府所属机关,除上述各厅处及呈准行政院特许设置者外,应分别裁并或尽量缩小,节余经费应悉数拨增各县行政费。
从行政效能角度看,合署办公不失为减少开支、提高效率的一种具体方法,合署办公推行后,的确收到了一些效果,各厅处的会计、庶务等统一于省政府,政府采用集中统一的财务收支计划,有利于控制经费的支出和合理使用。各厅、处的会计、庶务人员裁减,可以节省部分开支,广西省合署办公后经常费减少10%,办公费减少28%[19]。湖北省政府合署办公后,省府及各厅、处裁员达二分之一以上[20]。但因国民党是由多种政治势力混合的政治集团,政府各机关分别为小集团所把持,不少省份虽奉命实行合署办公,而人员并未裁减,经费亦减不下来,相反由于规定各厅处均要搬进省政府集中办公,便兴建土木;又由于文书集中到秘书处总收总发,秘书处事务空前繁忙,不得不增加员额及经费,弄得经费不减反增,事务也更形集中。事实上,当时蒋介石就曾提出合署办公的几点问题:“省府与各厅处间,依然各地办公,其散漫无约、混淆不清……殊无足称”;“集各厅处之文件,悉由省统收、分办之后,概须核行,厅长副署,一人之精力时间有限,能否肆应裕如,亦属疑问。”[21]事实证明,蒋的担心不无道理,合署办公制度很容易走向创制者愿望的反面。
南京国民政府成立后,长时期未对成立省民意机关作出筹划。直到1938年国民参政会成立后,不断有参政员对此提出意见,国民政府才决定各省设立省临时参议会,于同年9月26日公布《省临时参议会组织条例》。省临时参议会参议员须具有下列两种资格之一:甲、具有本省籍贯并曾在省内公私机关或团体服务两年以上著有信望者;乙、曾在省内重要文化团体或经济团体服务两年以上著有信望者。各省临时参议员名额不等,多者50名,少者20名。省临时参议员不是由人民选举产生。各县可在本县居民中根据前述两种资格中的甲项,按规定名额遴选出候选人交省政府。省政府与省党部可在本省文化团体和行政团体中根据前述两种资格中的乙项,按规定名额的一倍遴选出候选人。各省政府将上述两种候选人名单呈报行政院,转国防最高委员会议决。省临时参议会设正副议长各一人,由行政院从参议员中提名,经国防最高委员会决定。由参议员的产生办法可以反映出省临时参政会并不是真正的民意机关。
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