市制和特种地方军政制度的建立
1928年7月,国民政府分别公布《特别市组织法》和《市组织法》。规定中华民国首都、人口在百万以上者及其他有特殊情形者,依国民政府之特许,可设立特别市,“特别市直辖于国民政府,不入省县行政范围”[1]。到1930年1月,全国共设立南京、上海、北平、天津、青岛、汉口、广州七个特别市。《市组织法》规定人口在20万以上的都市可经国民政府特许设市,“市直隶于省政府,不入县行政范围”[2]。
1930年5月20日,国民政府公布新的《市组织法》。该法在民国时期施行较久,影响较深。《市组织法》将市分为行政院辖市与省辖市两种。院辖市的条件是:“一、首都。二、人口在百万以上者。三、在政治上经济上有特殊情形者。”[3]省政府所在地即使符合上述条件之一者仍应归省管辖。根据这一规定,全国当时确定南京、上海、天津、青岛、汉口五城市为院辖市。北平、广州等城市人口虽符合院辖市条件,但当时为省会所在地,故根据规定为省辖市。不久,河北省会迁天津,北平恢复为院辖市。1931年6月,国民党中政会议决汉口市改隶湖北省而为省辖市。到1931年11月,全国有行政院直辖市四个:南京市、上海市、北平市、青岛市[4]。1933年,国民党中政会议决以陕西长安为陪都,改名西京,为院辖市。抗战爆发后,重庆成为陪都,升格为院辖市。到1947年,院辖市增为九个:南京、上海、北平、天津、青岛、西京、重庆、哈尔滨、大连。
新的《市组织法》规定,凡人民聚居地方有下述情形之一者,设省辖市:一、人口在30万以上者;二、人口在20万以上,其所收营业税、牌照费、土地税每年合计占该地总收入一半以上者。省辖市地位与县相同。省辖市虽为数不少,但仍有不少经济文化比较发达的城市因不符以上要求而被宣布废市改县,如苏州、无锡、烟台、郑州、福州、芜湖、南宁等。抗战爆发前,经国民政府核准的省辖市有杭州、广州、汉口、济南、成都、武昌、重庆、贵阳、昆明、南昌、长沙、包头、连云港等,尚不具备规定条件但已设立市政委员会或市政筹备处的有无锡、烟台、郑州、开封、桂林、福州、厦门、九江、衡阳、芜湖、汕头、南宁、兰州、自贡、韶关等。
市的行政机构为市政府,市长下设各局、科分掌民政、财政、教育、建设、警察、卫生等项事务。市政府设市政会议,每月开会一次,议决提出于市参议会的议案、市政府所属机构办事章则、市政府所属各机构间不能解决事项、市长交议事项等,并不具有实际决策权力,市政大权主要掌握在行政首长手中。
市的民意机构为市参议会。根据1932年8月公布的《市参议会组织法》,市参议会为“全市人民代表机关”,市参议员由市公民直接选举,市参议员的名额在人口20万之市为15名,超过20万者,每5万人口增加一名。市参议员不得兼任本市市政府及其所属机关公务员。市参议会每两个月开常会一次,所作决议市长应当执行;市长如认为决议不当时可送交市参议会复议,如参议员三分之二以上仍执前议而市长仍认为不当时,应即提付市公民依法复决之。将议会与行政的争执诉于全民公决的这一项规定,不同于省议会与省的争执由行政院“核办”的规定,凸显出市为自治单位的地位。市公民对市参议员得行使罢免权,对市参议会的决议得行使复决权。事实上,由于民主环境及保障机制的薄弱,这些反映市公民意愿的罢免权、创制权、复决权,落实起来仍然十分困难。
南京国民政府依据孙中山地方自治原则,地方行政制度采用省、县两级制。在推行过程中,由于各省区域辽阔,再加上交通不便、战乱等因素,省管县实际力有未逮,对政府政令推行和有效管理形成相当阻碍。30年代初,长江流域各省出于配合“剿共”军事、增进行政效率的需要,纷纷在省县之间增设特种行政组织。1931年6月,蒋介石提出在南昌行营设置“党政委员会”,自兼委员长[5]。江西全省“剿匪”区域共四十三县划分为九个分区,每区设置党政委员会分会,负责指导各区军事、政治、经济等事务[6]。7月,蒋介石通令各“进剿”部队“关于宣传事项,应由党政委员会指导施行,俾收统一之效”[7]。党政委员会主要负责党务、民众自卫及赈济三方面工作:“关于党务方面,即筹划及指导剿匪区域内党部及民众团体之组织及活动宣传训练等方法”;“关于民众自卫方面,即指导督促剿匪区域内保甲制度之实施、户口之编查、自卫团队之整理与扩充及招集流亡、训练自治等”;“关于赈济方面,即筹划剿匪区域灾民之赈恤、田地田赋之整理及产权之确定、农村之恢复等”[8]。1932年6月,国民党中央执行委员会授权鄂豫皖三省“剿匪”总司令蒋介石、粤赣闽三省“剿匪”总司令何应钦处理所属区域“党政事务”[9]。江西省政府决定在省县之间设置行政区,划全省为十三个行政区,在省政府指导监督下“综理辖区行政及保安事宜”[10]。在此前后,其他省份也有类似的机关设置,包括安徽的首席县长制、江苏的行政区监督制、浙江的县政督察专员制等。
1932年8月6日,鉴于现有省、县行政结构难以满足管理需要的实际状况,行政院正式公布《行政督察专员暂行条例》,在全国推行。与此同时,豫鄂皖“剿匪”总司令部也于同日公布《剿匪区内各省行政督察专员公署组织条例》,首先在豫、鄂、皖三省颁行。以上两个条例的公布,标志着国民政府行政督察专员制的初步确立。
《行政督察专员暂行条例》的颁布机关是以汪精卫为院长的行政院,行政院作为国家机关,《条例》必须考虑和立法原则不相冲突,不能从根本上破坏孙中山关于地方行政制度实行省、县两级制的遗训,因此《条例》在变通的意旨下,力图将其限制在一定的时间和空间范围内。该《条例》规定,省政府在离省会较远地方,因有特种事件发生,可指定数县为特种区域,临时设置行政督察专员。行政督察专员由省政府就本督察区域内各县县长中指定一人兼任,于不抵触中央法令范围内,辅助省政府督察特种区域内地方行政,于某项特种事件办理完毕后撤废;行政督察专员之设置,经省政府委员会议决,并由省政府将设置理由及督察区域,咨请内政部转呈行政院决定行之;专员得于原领县政府内附设办事处,该办事处亦得于本督察区域内流动设置。行政督察专员对于本督察区域内各县、市政府地方行政,有随时考察及督促、指导权;专员对于本督察区域内各县、市政府行政人员,认为有应行奖惩之必要时,得随时呈明事由,密报省政府及主管厅核办;专员“因维持治安之需要,对于本督察区域内各县市之警察保卫团可节制调遣之”[11]。
《行政督察专员组织条例》的颁布机关是以蒋介石为总司令的豫鄂皖“剿匪”总司令部,其对新制的要求更急迫,所颁布的《条例》更着重于新制的有效性,以利该制的推行。《组织条例》规定:豫鄂皖“剿匪”总司令部依各省“面积、地形、户口、交通、经济状况、人民习惯,酌划一省为若干区,各设行政督察专员公署”[12]。公署直隶豫鄂皖“剿匪”总司令部,并受省政府指挥、监督,综理辖区内各县、市行政及“剿匪”、清乡事宜。行政督察专员由豫鄂皖“剿匪”总司令部委派,并由省政府加委,兼任驻在地之县长。行政督察专员可随时考核辖区各县、市长及其所属员兵成绩,并呈报豫鄂皖“剿匪”总司令部及省政府,知照主管厅、处分别奖惩或其他必要之处分;如遇有紧急处分之必要时,专员可先行派员代理被撤职之县长等;专员对于区内各县县长之命令或处分,认为违法或失当时,可命令停止或撤销;专员兼任该区保安司令,承全省保安处长之命,管辖、指挥该区各县之保安队、保卫团、水陆公安警察队及一切武装自卫之民众组织。
1932年9月,根据《暂行条例》,浙、赣两省率先推行行政督察专员制。同月,据奉豫鄂皖“剿匪”总司令部之令,豫、鄂两省同设该制。1932年10月,国民政府训令行政院,要求在各省普遍设置行政督察专员,强调在督察区内实行军民二政统一,行政督察专员制有向常设机构发展的趋势。11月,安徽省将首席县长制取消,按《组织条例》改行行政督察专员制。1933年3月,江苏省依据《暂行条例》开始在全省推行该制。9月,河北省亦依据院颁条例首先在滦榆、蓟密两区推行该制。
1933年1月,在为“剿共”军事配合而推出的行政督察专员公署基础上,南昌行营进一步改组江西各地专员公署,扩大专员公署权力,专员一律兼任保安司令,并须逐渐兼任专员公署所在地县长;同时,为专员公署增加经费,配设技术人才。1934年“福建事变”后,又在福建推行专员公署制度,将全省分为十区,设置专员。
1934年7月,南昌行营颁布《各省行政督察专员职责系统划分方法》,规定新任县长应赴该管行政督察专员公署请训,接受指导;省政府奖惩县长,依该管专员之考察报告为重要依据;行政督察专员公署可检查县财政,承转省县行文。行政督察专员公署作为省县政府间又一层级的地位更加明确。到1935年,山东、四川、湖南、贵州、陕西、甘肃等省,也相继推行该制。
1936年3月18日,国民政府军事委员会颁布《各省行政督察专员及县长兼办军法事务暂行办法》。3月25日,行政院颁布《行政督察专员公署组织暂行条例》。10月15日,行政院又修正公布该暂行条例。新条例明确宣布1932年颁布的《暂行条例》和《组织条例》均告废止,取消行政督察专员制设置时带有临时性质的特别限制,明确规定“行政院为整顿吏治、绥靖地方、增进行政效率起见,得令各省划定行政督察区,设置行政督察公署”[13],专员公署为介于省县之间的“省政府辅助机关”。除原有职权外,条例进一步扩大专员公署职权,包括审核及统筹辖区内各县、市行政计划或中心工作,审核辖区内各县、市地方预算、决算及单行法规,处理辖区内各县、市争议事项,于不抵触中央及省之法令范围内得订立单行规则或办法,受军事委员会委派兼办军法事务,核考辖区各县市长及所属行政人员业绩等。此后,行政督察专员制进入快速推广阶段,据1937年2月国民党五届三中全会上国民政府内政部的工作报告称:“现在全国各省已分区设置行政督察专员者,计为江苏省十区,先设八区,浙江省九区,安徽省十四区,江西省八区,湖北省八区,河南省十一区,福建省七区,贵州省八区,陕西省七区,甘肃省七区,四川省十八区,广东省九区,湖南省先设四区,山东省先设三区;最近又增设四区,河北省原设二区,现已裁撤。各行政督察区所辖之县,自四五县以至十三四县不等。行政督察专员,对于所辖各县市行政,随时督察指导,自无鞭长莫及之憾。”[14]
专员公署的建立健全,在省、县之间增加了一级有相当行政权的督察机关,对改变交通不便状况下,省管县鞭长莫及的弊病有相当作用。不过,专员公署制度同时也带来一些问题,江西方面就有反映,县与专员公署同地设署者,双方往往“权限不清,非事之代庖,则事事推诿”[15]。
南京国民政府时期,在特殊形势下,曾设立一些特别的行政机关。1922年,中国收回中东铁路主权,因地方中俄杂居,管理困难,决定将中东铁路沿线划为特别行政区,管理区内行政、外交、军警、司法事务。“东北易帜”后,内政部曾向东北政务委员会征询对东省特别区的改组意见,东北政务委员会称该区地位特殊,请暂予保留,随后国民政府决定保留东省特别区建制。特别区直属行政院,管辖范围以哈尔滨为中心,南至长春,东至绥芬河,西至满洲里。
1930年10月,中国从英国政府手中收回被强租三十余年的威海卫军港。1931年4月,国民政府公布《威海卫管理公署组织条例》,设威海卫管理公署,直隶于行政院,“掌理行政及监督地方自治事务”[16]。管理公署设专员一人,政务由专员召集行政会议议决执行。1945年10月,威海卫行政区被撤销,改为省辖市。
1931年12月7日,国民政府国务会议决议:划广东省琼崖全属为特别行政区,直隶行政院,设行政长官。1932年3月12日,西南政务委员会制定《琼崖特别区政府组织条例》,赋予特别区政府“管理全区行政事务监督全区行政机关职务之执行”的权力[17]。后因陈济棠暗中阻挠,改建事宜未能实施。抗战胜利后,1947年8月,行政院院务会议通过以琼崖改为海南特别行政区,隶属行政院,1949年4月正式成立行政长官公署,派陈济棠为行政长官。
蒙古、西藏因情况特殊,不设省,为中央政府管理下的两地方。
1932年,应“围剿”工农红军的需要,军事委员会先后成立“剿匪总司令部”四个,分别为1932年4月成立的“赣粤闽边区剿匪总司令部”(总司令何应钦)、5月成立的“鄂豫皖剿匪总司令部”(蒋介石兼任总司令)、1935年10月成立的“西北剿匪总司令部”(蒋介石兼总司令)、12月成立的“湘桂黔边区剿匪总司令部”(总司令李宗仁)。“剿匪总司令部”除主持本地区的军务外,还总揽所在地区党务和政务,对重大问题有便宜处置之权,性质上属于临时性地方军政机构。
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