县制的改造和创建
根据孙中山的政制设计,“县为自治单位,省立于中央与县之间以收联络之效”[1]。县在孙中山地方自治思想中具有十分重要的地位。南京国民政府成立后,对县行政制度及自治制度多有创制。
1927年6月,国民党中央政治会议第一百次会议作出决议,全国各县一律实行县长制,县政府和县长分别代替县公署和县知事,令各省遵照执行。1928年9月,国民政府公布《县组织法》,规定省政府按所属各县“区域大小,事务繁简”[2]依次分为一、二、三等。1929年6月,国民政府重订《县组织法》。上述两法确立了国民政府县制的框架,基本思路是为实现县自治打下基础。循着这一方针,国民党“三大”有关决议案强调:“吾人今后必须矫正从前重省轻县之传统观念,而易以总理重县轻省之新观念。总理于民权主义与建国大纲中,汇精聚神,唯在直接民权对于县自治之实际行使。由此可知,县自治者,实三民主义之基本知识。”[3]
国民党中央认为:“训政时期,重在进行地方自治之工作,故县长人选比诸任何官吏为重要。”[4]在《县组织法》中,规定县长的资格一由考试取得,包括县长考试、高等行政人员考试及经其他考试而获得考试院复核及格者;另一由学力及经历取得,包括在教育部认可之院校研习法律、政治、经济、社会学科毕业者、曾任荐任官三年以上或最高委任官五年以上经甄别考试及格者、现任县长曾经内政部呈荐者等。这一规定对学历和资历的认定非常严格。1934年国民党中央政治会议规定,曾于中华民国有功劳,或致力于国民革命七年以上有成绩证明属实者,也可担任县长[5]。这就为军人当政和淆乱规制开了方便之门。
被任命为县长之官员,应先试署一年,试署期满考核成绩优良者予以实授,实授以三年为一任,三年期满成绩优良者可以连任或升任等级较高之县(1929年修正组织法将任期改为两年)。但在实施过程中,保荐之风盛行,县长往往因人而任,又因人而免,多数县长不等任满三年即已离职。1930至1934年间,福建更动县长289人,平均每个县长任期只有284日,最短的只有四天[6]。多数县长任期在半年至一年间。这样频繁地更动地方官,使其无法真正了解、管理地方事务,地方权力更多落入士绅和胥吏手中。
1933年6月,国民政府修正公布《县长任用法》,规定县长在任期内不得调任,非依《公务员惩戒法》应予停职或免职者外不得停职或免职。同年7月,内政部又咨文各省,凡各省未按《县长任用法》规定自行任命的县长,应一律作为代理县长,限一个月内由各省政府检齐其履历证书送考试院铨叙部甄别其资格,领取甄别合格证书,再按《县长任用法》正式任命。
国民政府规定考试应成为县长任用的主要途径,但据1932年内政部统计,各省通过考试取得县长职位的安徽为17.6%,比例最高;其次是浙江、湖南两省,分别为11.5%、12.4%;江西、江苏、湖北、河南分别占3.2%、2.7%、1.2%、0.3%,陕西、福建、贵州、甘肃、热河、青海、绥远等省均为零[7]。考试并未成为县长出身的主要途径。1935年9月,国民政府颁布《县长考试条例》,规定在全国广泛采用考试这一法定程序,县长考试在中央政府派员主持下分省每三年举行一次。
县政府设有若干局或科。局为县政府的外部行政组织。1928年国民政府颁布的《县组织法》规定县设公安、财务、建设、教育四局,必要时可设卫生局与土地局。局受省主管厅和所在县县长双重指挥与监督。科是县政府内部行政组织。1928年的《县组织法》规定一等县设四科,二等县三科,三等县二科。科秉承县长意志办理日常行政。1929年修正县组织法规定县政府设科减为一至二科。
县的民意机关为县参议会。1928年的《县组织法》中规定县参议会“以县民选举之参议员组织之,任期三年。每年改选三分之一”[8],但各地并未建立这一机关。1932年、1933年、1934年国民政府一再行文,催各省成立县参议会,应者仍寥寥无几。
根据《县参议会组织法》和《县参议会组织条例》的规定,县参议会为“全县人民代表机关”[9]。每乡(镇)可选举一名参议员。由职业团体选出的参议员不能超过全县参议员总数的十分之三。参议员任期二年,连选得连任。县参议会可议决县自治、预算、单行规章、县财政、县公债、县民负担、县有财产的经营及处分、县长交议事项等,并有建议县政兴革事项,听取施政报告及向县政府询问等权。县参议会的议决事项交县政府有关部门执行。如县长延不执行或执行不当时,县参议会可呈请上级机关核定之。如县长认为参议会决议不当,应具明理由送参议会复议,如全体参议员三分之二以上坚持前议,而县长仍认为不当时,“应即提付县公民依法复决之”[10]。
《县组织法》实施过程中,出现一些弊病,主要是县属各局名义上由县政府管辖,实际均听从省政府相关各厅处指导,形成各局在县政府之外自行其事的局面。针对此一状况,1932年12月,第二次全国内政会议通过“县政改革案”和“地方自治改革案”,进一步加强县长权力。要求县政府一律以设科为原则;科或局均合并于县政府内办公,实行县政府合署办公;县政府只以县长名义对外行文;县政府为行政管理兼自治机关。
在地方行政制度中有一个与县同级的特殊行政组织,名为“设治局”,设立在边远省份一些特殊地区。这些地区或因政治经济落后,人烟稀少,交通不便,或因民族杂居,关系复杂,或因民众文化知识程度较低,不能设立县治,又需要有相当机关加以治理,以往在这一类地区设立了与县治相等的特殊组织,如新疆、贵州的“分县”,东北、西北的屯田局、云南的“临时行政委员”,广东的“化徭局”、“化黎局”等等,名目极多。国民政府为统一行政,于1931年6月颁布《设治局组织条例》,规定在尚未设置县治地方,“暂置设治局,至相当时期,应改设县治”[11]。设治局虽与县同级,其机构较县政府简单,《设治局组织条例》规定设局长一人,置佐理员并酌用雇员。设治局不设自治机关,因为设治局仅是过渡组织,在经济文化得到一定开发后,可改设县治。截至抗战爆发,国民政府在云南、四川、新疆、黑龙江、吉林、甘肃、宁夏、热河、察哈尔、绥远、河北等省共设置过六十个设治局,其中有云南砚山等二十多个局陆续改县。
在“剿共”战争期间,政府和军事机关在一些地形较为偏僻,“平时政治力量,已有鞭长莫及之患”[12]地区,本着“适应剿匪需要,增加行政效率”[13]的原则,加设特别行政区,就近控制。1933年7月27日,南昌行营在江西设置特别行政区,以崇仁、宜黄两县交界的一部分治地为凤冈特别行政区,永丰、乐安、吉水三县交界的一部分治地为藤田特别行政区,同时设立新丰、龙冈特别行政区(旋被裁撤)。10月、12月,行营又分别在宜丰找桥、宜春慈化和安福洋溪、井冈山大汾设立特别行政区。特别行政区设政治局,隶属于行营和江西省政府,负责“处理全区一切行政事务。政治局对各级机关之关系,与县政府同”[14]。
理论上,县自治应为南京国民政府完成训政、推进宪政的中心工作,县级行政具有十分重要的地位,但是实际上并不尽然。仅以经费而论,据统计,1933年度,河南、湖北、安徽、江西四省县政经费分别为109.1万、88万、95.7万、113万,平均到每县河南为9830余元、湖北为1.26万余元、安徽为1.57万余元、江西为1.38万余元[15]。以一县之大,每月平均区区千元经费除维持政权最基本的运转外,确难指望其有开创之举。蒋介石自己承认:“县为执行一切政令之中坚,其重要如此,而行政经费之微薄又如彼,实无从充实组织,延揽人才。”[16]另外,行政督察专员公署的设立固然强化了政权的垂直控制能力,但在省县之间添加具有行政层级意味的一级机关,无形中削弱了县级行政机关的重要性,对国民政府理应推进的地方自治实际不无阻碍。
1928年9月的《县组织法》规定县以下机构为区—村(百户以上乡村)、里(百户以上街市)—闾—邻共分四级。1929年6月公布《重订县组织法》,改村为乡,改里为镇。每区由二十至五十乡镇组成。1930年再修正时,改为每区十至五十乡镇,并规定每乡镇不得超过一千户。
县以下设立区、乡、闾、邻多级体制,难免叠床架屋,推行也不得力。到1932年,江西全省八十一县只有二十一县着手实行,实行地区也是“省、县、区、乡、闾、邻之间,脉络阻滞,遂致精神涣散,形式差池”[17]。1932年12月第二次全国内政会议决定,县以下之区、乡、闾、邻各组织,由各省自行决定存废,但不得少于二级或多于四级。1934年春,国民党中政会通过《改进地方自治原则》,规定“县地方制度采用两级制,即县为一级,乡(镇、村)为一级,区在情况特殊的地方也可以设置,但是例外的情形”。这项规定把以往的县—区—乡(镇)三级制度改为县—乡(镇)的两级制。
《乡镇自治施行法》规定,乡镇可根据自治办理程度选举或由县长择定乡镇长,选举监察委员,正副乡镇长和监察委员为“无给职”,“因情形之必要得支办公费”[18]。乡(镇)民意机关为乡(镇)民代表会,由每保选举代表两名组成。乡(镇)民代表会须在全县范围内均完成了健全机构、编查户口、整理财政、设立学校等自治事项,经省政府派员调查确实,报请内政部核准,才能设立。因此,30年代乡(镇)民代表会并未得到认真实施。
国民党中央原规定训政为期六年,1935年为完成地方自治时期,但直到1935年春,自治法规尚未确立,训政的三个阶段(自治扶植阶段、自治开始阶段、自治完成阶段)中的第一阶段也仅只开始。以经济社会较为发达的江苏为例,30年代中期,这里自治机关尚仅“到县为止。区以下之乡镇公所,多未设立完备。即呈报设立,亦不过为纸上空文”[19]。至于自治的成绩,国民政府内政部的报告坦率承认:“进展颇多窒碍。”[20]具体而言,“办理地方自治之经过,能达到预定之成绩者,实不一见。即就办理较优之省市而言,则各省自治机关组织完成之后,自治之事业既难推进,人民之信仰亦未增加。盖所谓自治机关,本为民众自身结合所以谋本身之福利,而结果乃纯变为下级行政机关负传达公文及征发之任,于其本身所负之责任,亦渺不相涉。故有时观其步骤虽甚合,考其实质则全非。驯至人民因办理自治而负担日重,怨望日增”[21]。事实上,无论是地方自治的推行抑或省、县行政结构的建立,国民政府都表现出对孙中山政制设计亦步亦趋的特点。问题是,现实永远比理论更复杂、更生动,教条化地对待理论的结果,只能在无情的现实面前屡屡碰壁。
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