“训政”的理论渊源与发展
第二次北伐告成,奉张政权倒台后,国民党依照孙中山《建国大纲》宣告“军政时期”结束,“训政时期”开始。所谓“训政”,就是由国民党训练人民行使政权,实际是推行国民党一党专政,“以党治国”。
训政源于约法之治。早在1906年孙中山制定《中国同盟会革命方略》时,曾经将革命进程分为军法之治、约法之治和宪法之治三个阶段[1]。军法之治的目的是推翻皇权,宪法之治的目的是建立民权。不过这里存在着一个矛盾:“革命之志在获民权,而革命之际必重兵权,二者常相抵触者也。”如何才能解除兵权以让民权,孙中山认为,这中间需要经过一个约法之治。“军政府与人民相约,凡军政府对于人民之权利义务,人民对于军政府之权利义务,其荦荦大者悉规定之”,以此来防止军权的膨胀,不致抑制民权的发展[2]。孙中山规定军法之治为期三年,约法之治为期六年,以期能循序渐进,步向民主。
1914年7月在《中华革命党总章》中,孙中山进一步指出:“本党进行秩序分作三时期:一、军政时期,此期以积极武力,扫除一切障碍,而奠定民国基础。二、训政时期,此期以文明治理,督率国民建设地方自治。三、宪政时期,此期俟地方自治完备之后,乃由国民选举代表,组织宪法委员会,创制宪法;宪法颁布之日,即为革命成功之时。”[3]
1924年,孙中山改组国民党。他寄希望于提高党权来约束军权,最终实现民权。国民党“一大”通过了孙中山起草的《国民政府建国大纲》,仍将革命程序分为军政、训政、宪政三个时期,并且规定:“凡一省完全底定之日,则为训政开始之时,而军政停止之日。”[4]
三时期的划分,是孙中山总结民初国民党失败教训后提出的。民国初建时,孙中山及其追随者认为王朝覆灭后,中国立即可以进入宪政时代,实行政党政治。孙中山主张中国政党之间应展开竞争,一党在朝主政,一党在野监督,“假使本党实施之党纲,不为人民所信任,则地位必至更迭,而本党在野,亦当尽监督之责任”,“互相更迭,互相监督,而后政治始有进步”[5]。但是,国民党人的政党政治主张遭到袁世凯等专制势力的强烈阻击,未能取得政权的控制权,中国进入四分五裂的军阀混战时代。孙中山由此坚信在向民主政治迈进的过程中,应有一个过渡时期,即所谓军政与训政两时期,以“训练清朝之遗民,而成为民国之主人翁,以行此直接民权”[6]。在此时期中,应“以党建国”、“以党治国”,“一切军国庶政,悉归本党负完全责任”[7]。
训政时期始于“一省完全底定之日”。这一时期的中心工作是推行县自治,“凡一省全数之县皆达完全自治者,即为宪政开始时期”[8]。训政的目标是进到宪政,是为宪政顺利实行打基础的预备阶段。孙中山构想的宪政模式是五权宪法。国家大权分为政权和治权:政权就是民权,治权就是政府权。首先是人民有权。所谓人民有权,表现为人民有对官吏的选举权、罢免权,对法律的创制权和复决权,这些权利通过县自治和国民大会得到制度保障。国民大会是国家的最高权力机关,在县自治基础上由每县选举代表一人组成,行使国家层面的民权。其次是政府有能。所谓政府有能就是由行政院、立法院、司法院、考试院和监察院五院共同组成中央政府,行使行政、立法、司法、考试、监察五种治权,实行五权分立的五权宪法,五院各施其责并对国民大会负责。五权宪法是以人民有权,政府有能的权能分治说为基础建立起来的。训政就是要为人民学会熟练使用直接民权、组织国民大会做好各种准备。总体上看,孙中山的建国三时期和五权宪政理论,在20世纪初中国改造代议政治思潮中,是最为完整的设计方案。就政体来看,五权宪法论主张在县自治和直接民权的基础上,建立一个由人民支配的、为人民谋幸福的万能政府,主张权力协调、直接民权、行政优先等,这一理论基础虽源自西方政治理论,但与三权分立体制的分权制衡有很大不同,五权分立强调的不是政府权力之间的制衡,而是集权下的分工,其目的在于建立一个真正的“万能政府”。孙中山的上述政治思想对南京国民政府立法体制的设计和形成有着极大影响,其训政理论与实践均渊源于此。
南京国民政府成立初期,蒋介石、胡汉民、李石曾、张静江、蔡元培、吴稚晖等要人虽然在反共、反对阶级斗争学说等问题上有着共识,但在“二次北伐”完成时,对政府权力运作、国家控制方式等具体问题,尚未达成一致,如李石曾等基于孙中山的均权理论,强调地方分治,这和国民党要求加强中央权威的主流舆论就不协调。平津克复后,舆论虽已提及“结束军政,开始训政”,但训政究竟从何时开始,至何时结束,国民党中央也尚未作出正式宣示。1928年8月二届五中全会通过的“统一革命理论案”提出:“自总理逝世迄至现在,党的革命理论由同志凭各个对主义的认识,及革命实际变动的观察,致革命理论,纷歧万端,致理论中心不能确立。”[9]基本显示了国民党思想分歧的现实。全会作出的“组织理论审查委员会”的决议,则体现出加强政治思想统一的愿望。
1928年8月7日,蒋介石在审查二届五中全会提案时发表《今后贯彻革命实行主义之主张》的谈话,鲜明主张“以党治国”、以军治国,提出“军队党化”、“党军队化”、“行政机关军队化”、“社会军队化”的所谓“四化论”,要求军队党化同时,“党员与行政人员社会民众皆使一一军队化”[10]。蒋希望以三民主义的精神改造军队,再以军队严明的纪律改造党、行政机关和社会民众,由此建立一个有组织、有纪律、有效率、有责任的新国家。8月9日,蒋又发表《对时局意见书》,提出:“既曰以党治国,则政府与行政人员,断不能离党而独立”;对于各方言论“宜就其利害定一准则,有动摇主义,蛊惑人心,反背本党之主张者,皆在绝对禁止之列。”[11]
作为两次北伐的最高指挥者,蒋介石此时虽然享有很高声誉,但他的言论更多还被看作军人的发言,其军队党化、党军队化的主张,和国民党内的主流观点也不尽一致。相比之下,胡汉民为首的一批具有理论素养的国民党人在政治上尚具有更大的影响力。“二次北伐”占领京津后,正在巴黎的胡汉民、孙科等联名致电谭延闿、蒋介石、阎锡山、冯玉祥、李宗仁等军政实力派首领,提出《训政大纲草案》,提议改组国民政府成为五院制的政府,“以实现五权之治”。胡汉民等在《训政大纲草案》中提出了如下原则:“一、以党统一,以党训政、培植宪政深厚之基;二、本党重心,必求完固,党应担发动训政之全权,政府应担实行训政之全责;三、以五权制度作训政之规模,期五权宪政最后之完成。”[12]胡汉民、孙科本为1927年蒋介石在南京建立国民政府的合作者,蒋介石重新上台并取得军事上的胜利后,与其继续合作实属顺理成章,因此他们的提议得到南京方面的积极响应,国民党中央决定召开二届五中全会讨论训政开始后的军事、政治诸问题。会议作出的关于改组政府的决议中原则提出依照《建国大纲》的规定,在国民政府内设立五院。
二届五中全会召开时,胡汉民、孙科尚在由欧洲回国途中,未能参加会议。8月28日,胡汉民抵达香港,随后北上赴上海、南京。9月20日,国民党中常会加推胡汉民为常委,负责制定《训政纲领》,筹划国民政府的组织结构。随后,胡汉民依据其所提出的《训政大纲草案》及《训政大纲提案说明书》,对国民党的统治理论和体系进行了具体的梳理。
胡汉民坚定继承孙中山“以党治国”的理念,强调:“夫以党建国者,本党为民众夺取政权,创立民国一切规模之谓也;夫以党治国者,本党以此规模策训政之效能,使人民自身能确实使用政权之谓也。于建国治国之过程中,本党始终以政权之褓姆自任。”[13]在胡汉民设计的党国治理框架中,党治之下党、政府、人民三者之间的关系是:行政上,党代表人民行使政权,治权交由政府完成。具体而言:“就党与政府之关系言,党必求其以完固之重心,政府必求其有适宜之组织;就权与能之关系言,党为训政之发动者,须有发动训政之全权,政府为训政之执行者,须有执行训政之全责;就党与政府二者在训政时期与人民之关系言,则党之目的在以政权逐步授诸全国之民众,政府之目的在于逐步受国民全体直接之指挥与监督。此三者,为训政时期建设制度者所必须周顾之根本原则,缺一不可。”[14]
和孙中山强调以党治国是以“党义治国”一样,胡汉民认为“训政”时期,国民党之所以有资格代表人民行使政权,训导人民走向宪政,在于国民党是一个拥有革命主义作指导的政党。因此,“以党治国”的确切含义应该是“以党义治国”,用主义和政策来“训政”:“政治完全是由党而来,而党的主义也就完全靠政治去实施,所以今后事实上政治如果没有革命的主义,便不成其为革命的政治,而党如果没有革命的政治,便不成其为革命的党。政治与党既是一事,而非二事。那么,政府中同志在政治上所担负的一切工作,当然就是党所给予的;而今后政府一切施政的标准,对与不对,首先就该问到是否遵照党的主义了。由此看来,方今全国统一,训政开始,不但应该说‘党外无党’;并且应该说‘党外无政,政外无党’。”[15]胡汉民特别对以党治国与一党专制和阶级专政作了区分,认为:“一党专政与阶级专政,其精神与目的,皆以政权专于一党或一阶级为归宿。本党训政,则其精神与目的实以党权付诸国民为归宿。前者为专制的,后者为民主的。其趋诣盖正相反也。”[16]总起来看,训政的目的在于“增进国民的知识、能力,使其足够行使民权,管理国家,成为真正的民国”[17];“训政是实现宪政,完成革命的最重要的阶段。训政工作的良窳,可决定整个革命的成败”[18]。不过,胡汉民或许没有意识到,训政理论本身其实使国民党在专制和民主之间陷入巨大的冲突之中:党作为最高权威,提高党权是训政的应有之义,而这肯定会和发扬民权,扩大政治参与的训政目标相冲突;反之,如果对党权实行限制,则所谓以党训政则又成了无源之水。如何在现实和理想之间理智抉择,如何在专制和民主之间保持平衡,这恐怕是一个成熟的政党都难以把握的。对一个刚刚脱胎于专制社会、依靠武力征服获取政权的政党,要如胡汉民所想顺利走上民主之路,未免有点过于天真。
胡汉民构想中,国民党中央政治会议在训政期间起着举足轻重的作用。胡汉民回国前,二届五中全会讨论中央政治会议时认为:“政治会议既不能对外发生直接关系,以之为实行训政之最高指导机关,似非所宜。同时,政治会议在党与政府之间,具有相当之效用,亦不必遂议取消。”[19]因此,会议将1928年3月颁布的《中央执行委员会政治会议暂行条例》中规定的一切法律问题及重要政务由“中央政治会议议决交国民政府执行”,改为“凡政治会议议决案,应由中央执行委员会交国民政府执行”[20]。胡汉民不赞成以中央执行委员会直接指导国民政府,主张将中央政治会议建设成国民党中央执行委员会和国民政府间又一决策机关,形成中央执行委员会、中央执行委员会政治会议、国民政府三驾马车的局面。其中,中执会是全党最高指导机关,中政会是训政最高指导机关,国民政府是训政执行机关。
胡汉民、孙科回国前给国民政府的电报中就突出政治会议的作用。其拟订的训政大纲第一条即为政治会议,规定:“以中央政治会议为全国实行训政之最高指导机关。”政治会议讨论及决议之范围为:“(甲)建国大计。(乙)施政方针。(丙)对内对外应取之政策。(丁)政府各院委员、各部部长人选问题。(戊)军事大计。(己)各政治分会决议之审查。”[21]在随后提出的《训政大纲说明书》中进一步指出:“政治会议为全国训政之发动与指导机关”,“政治会议对于党,为其隶属机关,但非处理党务之机关;对于政府,为其根本大计与政策方案所发源之机关,但非政府本身机关之一。换言之,政治会议,实际上总握训政时期一切根本方针之抉择权,为党与政府间惟一之连锁,党于政府建国大计及其对内对外政策,有所发动,必须经此连锁而达于政府,始能期其必行”。“国民政府在发动政治根本方案上,对政治会议负责;但法理上仍为国家最高机关,而非隶于政治会议之下也。”[22]10月25日,国民党中央常务会议根据胡汉民的主张通过《中央执行委员会政治会议暂行条例》,全文共十三条,条例规定了中政会的性质等:“政治会议为全国实行训政之最高指导机关,对于中央执行委员会负其全责”,其各项决议可“直接交由国民政府执行”,“政治会议不直接发布命令及处理政务”。中政会讨论和议决的事项包括:建国纲领、立法原则、施政方针、军事大计、国民政府委员及五院院长等政府官员的任命等。“中央执行委员、监察委员为政治会议当然委员”,“国民政府委员亦为政治会议当然委员”;“中央执行委员会得推定其他政治会议委员,其人数不得超过前条当然委员之半数”[23]。中政会采取制。中政会由此从一般政治指导机关变为训政的最高指导机关,具备了国家最高权力机关的基本特征。1929年5月、1930年3月,国民党中央又两次修改条例,规定政治会议之下设政治组、经济组、外交组、财政组、教育组及其他专组,“分别担任审查与设计事宜”[24]。
在孙中山的宪政思想中,五院制政府的建立当在宪政时期,训政时期究竟以何种形式建立政府并无详细论述。胡汉民主张训政时期中央政府由五院组成,设立法、司法、行政、监察、考试五院,国民政府立于其上作为总枢纽,五院委员为政府委员,以政府常务委员五人,分任五院的,合五院之组织,总称为国民政府。此时设立五院,旨在以其为雏形,令其在训政的保护下,逐渐发育,在政体上实现由训政到宪政的有机过渡。因此,训政时期的五院制与宪政时期正式的五院制是不同的,训政时期的五院“彼此只收联络之功,而不应有对抗之势”,五院统一于国民党的党权之下,即“国民政府是五院的集体,每一个院是国民政府的一体,彼此间并立而不对立,没有相互连锁的关系;对外又同受党的指挥,对于政治会议的决议统一要绝对地遵守”[25]。
胡汉民反对训政时期颁布一部类似于宪法的根本大法。根据他的意见,国民党第三次全国代表大会决议以孙中山的《三民主义》、《建国大纲》等著作为训政时期中华民国最高根本法,从正面堵住了订立约法的可能。胡汉民制定的立法方针是:“第一方针应谋社会的安定。第二方针应谋经济事业之保养与发展。第三方针应求社会各种实际利益之调节于平衡。”[26]将安定社会秩序视为第一需要,因此,他对部门法的兴趣远远胜过宪法。1929年11月,他在《编纂法典是革命建设的基本工作》一文中,正面解释了私法重于公法的理由:“我们却觉得要解决政治问题,社会问题,非专靠公法所能成功。尤其推进民主,改良社会,私法的力量,更较公法为大,在日常生活中,人民与私法的关系,也较公法为密切。所以先定私法,以规范人民的生活,比较更为重要。”[27]客观看,胡汉民这一立法思路未免陷于褊狭,私法的重要固不待言,但公法原则的确定是一切私法得以制定和成立的基础,而这不应该是个人论著可以代替的。
胡汉民等提出的《训政大纲草案》和《训政大纲提案说明书》,后来除个别有所修正外,其基本精神成为国民党训政期间政治体制的指导原则,尤其是“训政褓姆论”和五院政府主张,成为国民党在全国范围内建立国民党一党政权的政治方略。
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