“训政”体制的建立
1928年8月,国民党二届五中全会通过关于训政时期“实行五权之治”,即建立五院制国民政府的主张。会议关于《训政开始应否设立五院案》的决议中强调:“训政时期之立法、行政、司法、考试、监察五院,应逐渐实施。”[1]在关于《政治问题案》的决议中并规定“行政院下设内政、外交、军政、财政、教育、交通、工商、农矿八部,及建设委员会、设计委员会、侨务委员会、蒙藏委员会、其他特种委员会”[2]。
值得注意的是,会议前后,制定约法的要求颇具声势。上海四十八个商业团体联合组成请愿团,向国民党中央党部提出十项要求,其中第一项即是“颁布约法”。《大公报》也发表文章,呼吁制定约法,指出:“今全国统一,时移势易,非有齐一之规模,不足以坚民众之信仰。而国民之权利义务,中央地方之权责范围,党政国政之关系连络,均须根据国民党之理论,制为党义的结晶之新约法。既符以党治国之旨,又正为事实之所急需。所应注意者,此项约法一经制定之后,即应严格实施,从上彻下,悉受部勒,不得再有旧约法时代违法玩法之敝。”[3]国民党内对制定约法有相当共识,国民党中央执行委员朱霁青、国民党南京特别市指导委员会、国民政府法制局分别向会议提出制定约法的建议。会议提案审查小组合并审查了朱霁青、南京市党部、法制局制定约法的建议,并作出结论:“训政时代,应遵总理遗教,颁布约法,此次全会,应即组织中华民国约法起草委员会,限期完成,由中央执行委员会议决,赶于第三次全国代表大会开会时,呈请通过公布。”[4]会议通过决议:“训政时期,应遵照总理遗教,颁布约法。”[5]李烈钧在会后曾对此作出说明:“世界各国,无论其为君主国家、民主国家,均有一定根本大法。我国因军事方定,人民知识尚浅,宪法至今尚未颁布。然在此根本大法未经颁布以前,不能不有一种法规使民众共求政治之发展,故会议结果决组起草委员会从事着手进行。”[6]这一决议在胡汉民回国后因胡反对制定约法而被搁置,胡汉民认为:“总理给我们的遗教,关于党的,关于政的,已非常完全,而且事实上都已条理毕具。我们只要去奉行,只要摸着纲领,遵循着做,不要在总理所给的遗教之外,自己再有什么创作。”[7]对此,当时蒋介石为寻求与胡合作曲予优容,但却由此种下了日后蒋、胡冲突的导火索。
10月3日,国民党中央政治会议第一百五十七次会议和中央常务会议第一百七十二次会议先后通过《国民政府组织法》。同时议决《训政纲领》六条。纲领主要内容如下:(一)训政时期,由国民党全国代表大会代表国民大会领导国民行使政权;(二)中国国民党全国代表大会闭幕时,以政权付托国民党中央执行委员会执行;(三)依照总理建国大纲所定选举、罢免、创制、复决四种政权,训练国民逐渐行使;(四)国民政府总揽行政、立法、司法、考试、监察五项治权;(五)国民政府重大国务之执行,受中国国民党中央执行委员会指导监督;(六)中华民国国民政府组织法之修正及解释,由中国国民党中央执行委员会政治会议议决之[8]。
10月8日,国民党中央常务会议议决蒋介石、谭延闿、胡汉民、蔡元培、戴季陶、王宠惠、冯玉祥、孙科、陈果夫、何应钦、李宗仁、杨树庄、阎锡山、李济深、林森、张学良十六人为国民政府委员,蒋介石为国民政府。同时通过决议,任命谭延闿、胡汉民、王宠惠、戴季陶、蔡元培为行政、立法、司法、考试、监察各院院长。同日,中央政治会议通过并公布行政、立法、司法等院组织法。12日,通过并公布考试、监察两院组织法。18日,国民党中央常务会议决定冯玉祥、林森、张继、孙科、陈果夫分任行政、立法、司法、考试、监察五院副院长。李宗仁为军事参议会会长,李济深为参谋部部长,何应钦为训练总监部部长。24日,国民政府任命行政院各部部长,特任阎锡山为内政部长,王正廷为外交部长,冯玉祥为军政部长,宋子文为财政部长,王伯群为交通部长,孙科为铁道部长,孔祥熙为工商部长,易培基为农矿部长,蒋梦麟为教育部长,薛笃弼为卫生部长,古应芬为国民政府文官长。
10月10日,蒋介石宣誓就任国民政府职务,国民政府各委员也同时就职。蒋介石等政府委员宣誓就职后,五院先后建立。最早建立的是行政院(10月),其次是司法院(11月)和立法院(12月)。考试院成立于1930年1月。监察院长蔡元培坚辞不就,1929年8月,国民党中央准蔡元培“辞职”,由赵戴文继任。赵亦未到任。1930年11月的国民党三届四中全会推选于右任为国民政府委员兼监察院院长,故监察院一直拖延到1931年2月才正式成立。
1928年10月26日,国民政府发表《训政时期施政宣言》,宣布:“在此由军政时期向训政时期进展之际,中国国民党本其历史上所负之使命,适应国家实际之需要,代行政权,而以治权授诸国民政府。”训政开始时期进行一切建设之先决条件为裁兵节饷与整理财政,同时开展政治建设、经济建设与教育建设,“实际建设之进展,必恃一强固有能之政府,以为其原动机,故政治建设,乃其他一切建设之首脑。国民政府五院之设立,实为政治建设之创始,今后之努力,则以是为训政之中心,实行建国大纲所指示之直接民权之训练与五权宪法之完成”[9]。
1929年3月国民党第三次全国代表大会除通过“总理主要遗教为中华民国最高根本法案”外,还通过《确定训政时期党、政府、人民行使政权、治权之分际及方略案》,规定国民党、国民政府、人民在行使政权和治权过程中的权力分界线,不允许互相超越。具体内容主要有:一、国民党中央执行委员会:培植地方自治之社会基础,宣传训政方针,开导人民接受四权使用的训练,“国民党最高权力机关”有权“于人民之集会、结社、言论、出版等自由权,在法律范围内加以限制”。二、中央政治会议:决定县自治的一切原则及训政的根本政策与大计并对中执委会负责;三、国民政府:实行县自治,执行有关训政的根本政策与方案,对中政会负责;四、人民:“服从拥护中国国民党,誓行三民主义,接受四权使用之训练,努力地方自治之完成,始得享受中华民国国民之权利”[10]。国民党有权,国民政府有责,人民既无权亦无责,只有“服从拥护国民党”的义务,以这样直截的语言解读这一决议案,似并不为过。
1929年6月15日,国民党召开三届二中全会,通过《训政时期之规定案》,决定“训政时期规定为六年,至民国二十四年完成”[11]。同时通过《治权行使之规律案》,强调政府各机关的权限和职能,主要对立法、司法、考试、监察四院提出要求,规定:“一切法律案(包括条例案及组织法案在内)及有关人民负担之财政案与有关国权之条约案,或其他国际协定等属于立法范围者,非经立法院议决,不得成立;如未经立法院议决而公布施行者,立法院有提出质询之权,其公布施行之机关以越权论,立法院不提出质询者,以废职论”;“人民生命财产与身体之自由,皆受法律之保障,非经合法程序不得剥夺,其非经合法程序而剥夺者,司法院及其所属不提出质询者,以废职论”;“在考试院成立以后,一切公务人员之考试权,皆属于考试院,其不经考试院或不遵守考试法所特定之办法而行使考试权者以越权论,考试院不提出质询者,以废职论”;“在监察院成立以后,一切公务人员之弹劾权,皆属于监察院,凡对于公务人员过失之举发,应呈由监察院处理,非监察院及其所属不得受理;其不经监察院而公然攻讦公务人员或受理此项攻讦者,以越权论;监察院不提出质询者,以废职论”[12]。
1931年5月,国民会议召开,通过《中华民国训政时期约法》,计八章八十九条。这是一个具有宪法性质的文件,以法律形式确定了国民党一党专政的政体。《约法》包括中华民国的国土、主权、国旗、首都,人民的权利、义务,国民生计,中央与地方权限,政府组织等条款。《约法》规定:“训政时期由中国国民党全国代表大会代表国民大会行使中央统治权;中国国民党全国代表大会闭会时,其职权由中央执行委员会行使之。”国民政府、委员“由中国国民党中央执行委员会选任”。《约法》的解释权也由国民党中央“行使之”。《约法》同时规定:“宪法草案当本于建国大纲及训政与宪政两时期之成绩,由立法院议订,随时宣传于民众,以备到时采择施行。”“全国有过半数省份达到宪政开始时期,即全省之地方自治完全成立时期,国民政府应即开国民大会,决定宪法而颁布之。”[13]该《约法》此后即成为国民党统治全国的法律依据,1948年国民大会制宪完成后废止。
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