“五五宪草”述评
“五五宪草”全文共八章一百四十八条。其“弁言”说:“中华民国国民大会受全体国民付托,遵照创立中华民国之孙先生之遗教,制兹宪法,颁行全国,永矢咸遵。”[1]第一章总纲,规定国体、主权、领土、民族、国旗及国都。第二章人民之权利义务,规定“中华民国人民在法律上一律平等;人民有居住、迁徙、言论、著作、出版、通信、信仰宗教、集会、结社之自由,非依法律不得限制之”;有财产、请愿、选举、罢免、创制、复决、考试等权。第三章国民大会,规定国民大会之组织职权及会期,代表之选举任期。第四章中央政府,规定总统及行政、立法、司法、考试、监察各院之职权责任,总统、副总统及各院院长、立法委员、监察委员的任期。第五章地方制度,规定省县市府的职权,省长、县长、市长、省议员、县议员、市议员的任期及选举。第六章国民经济,规定中华民国之经济应以民生主义为基础,以谋国民生计之均足,并规定平均地权、节制资本、发展生产事业等事项。第七章国民教育,规定教育宗旨,以及人民受教育机会一律平等,教育经费之保障,教育事业、学术研究之奖励等。第八章宪法之施行及修正,规定宪法的效力、解释、修正等。
“五五宪草”规定的国家政治体制为五权宪法制度。“宪草”第四章中央政府中,规定设行政、立法、司法、考试、监察五院,各掌行政、立法、司法、考试、监察的最高权,五院平行,不相统属,并在一定程度上可以相互制约。“总统为国家元首,对外代表中华民国”(第三十六条),但既非总统制下的元首,亦非内阁制下的元首,而是五权制下的特设的国家元首。“宪草”规定,总统对外代表国家,依法公布法律,发布命令,统率全国陆海空军,并行使宣战、媾和、缔约,宣布戒严、解严、大赦、减刑、复权,任免文武官员、授予荣典等权,其权力与美国总统制的总统相当。但美国的总统既是国家元首,又是国家的实际行政首脑,直接处理政务,而“宪草”中的总统只是国家元首,不是行政首脑,类似孙中山在1912年南京临时政府时期《临时约法》中规定实行的内阁制的总统。“宪草”中规定“行政院为中央政府行使行政权之最高机关”(第五十五条)。这表明国家行政不由总统负责处理,而由行政院直接负责。行政院设行政会议,由行政院正、副院长及政务委员组成,是行政院的最高权力机关。行政院处理的重要政务,如提出于立法院的法律案、预算案、戒严案、大赦案、宣战案、媾和案、条约案等等,均应由行政会议议决(第六十一条)。总统若对行政事项有意见时,得提交行政会议,不能直接作出决定。总统公布法律发布命令时,须关系院院长之副署(第三十八条);如遇国家有紧急事变,或经济上有重大变故,须为急速处分时,得经行政会议议决(第四十四条)。“宪草”规定虽然行政院对总统负责,但总统与其他四院均须对国民大会负责;国民大会可以罢免总统、副总统,创制、复决法律,而总统不能解散国民大会。因此,“宪草”规定的总统制,与美国的总统制有明显的区别,是介于美国总统制和英国内阁制之间的一种折衷制度,不过总统制的成分稍多一些。
“宪草”第二章人民之权利义务,沿袭过去历次约法,规定对人民的权利采取“法律间接保障主义”,而不是“宪法直接保障主义”,从第十一条至第十六条均加了“非依法律不得限制”的附加字句。这项规定从“宪草”开始,即遭到许多人士的非议,认为这种规定“殊不妥当”,其理由是:“我国无宪政习惯,不能担保立法机关不制定违背宪法之法律,而司法机关又无权保障宪法赋予之权利。”“宪法所畀予之自由,皆得以普通法律剥夺之,宪法保障等于虚伪。”“人民权利如依法律得以停止或限制,则政府随时可以另定法律以侵夺人民之权利,尚可【何】保障之可言?”[2]
在“宪草”起草委员会领导人之间,对这一部分条文意见亦有分歧。张知本主张采“宪法直接保障主义”,认为“非依法律”等字样,在宪法里最好不用,“因为假如有了这样的限制,反致宪法的保障精神失掉了,有宪法等于没有宪法无异”。所以他主张把“非依法律”一语一律删掉,“这样才可以限制许多单行法和特别法的产生,可以充分表现宪法的保障精神”[3]。吴经熊等多数委员则与之相反,主张采取“法律限制主义”,认为宪法是法律的法律,一切的法律都应根据宪法而制定;单行法和特别法如果有违宪的地方,尽可取消或修改;而且现在人民权利被剥夺侵害真正的原因,并不在单行法太多,而在执行官吏未能依法办理所致。20世纪的各国宪法,没有哪一国绝对规定人民的权利是毫无限制的,自由主义已不适用于国际间了。当前中国遇着空前的国难,在此情况下,只有整个的国家,没有人民的自由;而且孙中山曾说过,中国人个人自由太多,团体自由太少了。因此不能不对人民的权利稍加限制。如果不用“依法”字样,将来事实上人民有犯罪嫌疑必须逮捕拘禁时,会借口宪法上没有规定来进行抗拒。所以“依法”的字样还是要保存,以免产生流弊[4]。
讨论结果,吴经熊等人的意见占了上风,只对部分条文作了如下的修正:原条文第三项“人民非依法律,不得逮捕、拘禁、审问、处罚”,修正为“人民有身体之自由,非依法律,不得逮捕、拘禁、审问、处罚”;原条文第八项“人民之居所,非依法律,不得侵入、搜索或封锢”,修正为“人民有居住之自由,其居住处所,非依法律,不得侵入、搜索或封锢”;原条文第十一项“人民有秘密通信、通电之权利,非依法律,不得停止或限制之”,修改为“人民有通信、通电秘密之自由,非依法律不得停止或限制之”[5]。其他关于言论、出版、集会、结社自由等条文,已写得较明确,照原案不动。孙科也赞同采用法律间接保障主义,说:“法治国之通例,未有予人民以绝对之自由者。”“彼主张直接保障之说者,亦谓恶法将侵犯民权而无余,而等宪章于具文,不知过去民权之失保障,非法律之不良,行政机关实有以蹂躏之,且宪法颁行以后,法律由民意机关所决议,人民又得运用创制与复决之权,即有恶法,又何患乎无制。”[6]初稿主稿人认为宪法一面既授予人民自由权,而一面又说依法律可以限制停止,以剥夺其自由权,未免有些矛盾,所以增加一种规定,即:“本章前列各条所称停止或限制人民自由或权利之法律,以为社会秩序、公共利益或避免紧急危难而制定者为限。”[7]1934年7月9日公布的宪草初稿修正案,为保障民权,又增加一条国家赔偿制度,条文如下:“凡公务员违法侵害人民之自由或权利者,除依法律惩戒外,应负刑事及民事责任,被害人民就其所受损害并得依法律向国家请求赔偿。”[8]10月16日经立法院通过,以后各次修改稿均未变更。
宪草中关于人民权利采取法律保障主义,允许用法律来限制人民的自由权利的条文,以后一直存在着争议。人们认为与孙中山的民权思想不符。孙中山在1923年1月1日《国民党宣言》中明确说:“确定人民有集会、结社、言论、出版、居住、信仰之绝对自由权。”[9]后又说:“确定人民有集会、结社、言论、出版、居住、信仰之完全自由权。”[10]所以在宪法上必须采取宪法直接保障主义;如果采用限制主义,人民的自由权利可为法律所限制,就有悖于民主政治的原则。“非依法律不得限制”,固然是限制政府,使不得在法律以外任意侵犯人民的自由权利,但同时也就是允许立法机关可以限制人民的自由权利。如果立法机关制定一治安警察法,则人民的集会、结社的自由权利便要受到侵犯;如果立法机关制定一新闻纸法,则人民的言论、出版自由便要受到限制。这样一来,宪法上所规定的人民的自由权,便成了具文。
“五五宪草”之制定历时三载,共开会百余次,广泛地征求了意见,七易其稿,是一部在形式和文字上具有资产阶级民主主义色彩的宪法草案。“宪草”中规定的中央政体,基本上属于一种民主政体,而不是独裁专制政体。尽管它还有不完备和值得商榷批评的地方,但比辛亥革命后任何一部约法都要高出一筹,就某种意义上说,它是中国政治民主化过程的重要一步。舆论评论说:“我国宪政制度的拟议,自君主立宪起,一直到民国十二年的曹锟宪法止,可以说自始至终,离不了‘抄袭’的原则。这一次的中华民国宪法草案,虽则不能算十分妥贴,却有一点值得赞扬,就是脱离了抄袭的窠臼,依据总理遗教,自行创立一个崭新的、中国本位的制度。”[11]一位根本反对颁布宪法、实施宪政、主张领袖独裁的人士也指出:“经过三年之筹备,千百学者之精密讨论,这一部三民主义共和国的宪法草案的内容,大体上不可不谓相当完善。不过宪法之能否发生效力,还在于全国人民之拥护与遵守。”[12]
按国民党中央原来的规定,应于1936年11月12日召开国民大会,制定宪法,并决定宪法施行日期,后因大会代表未能如期选出,决定延期举行。
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