国民政府初建时期的外债
(一)国民政府对旧外债的清偿
南京政府成立之初,巨额的军务费支出是造成财政困难的第一大要素,第二大要素就是偿还外债的负担。国民政府对外债的政策是,包下旧债,续借新债。据张肖梅、张一凡记载:查我国举借外债,始于同光之交,前后借债12次,合计债款4000万两,十余年后如数清偿。甲午战后,五年间即借款七次,约3.7亿两,后又陆续借款筑路,加上庚子赔款,截至民国元年,已负外债6.266亿多元,赔款18.747亿元。北京政府所发的有确实担保的外债共十九种,其中财政借款九种,铁路借款十种。合计42,363,981英镑、1100万美元、15899万法郎、9360.81万日元、荷金5000万弗洛林、国币500万银元[1]。
另据邬志陶换算成国币银元,北京政府时期共借外债是5.337亿元,加晚清时期的6.266亿元,共11.603亿元,再加清政府的赔款18.747亿元,总共是30.35亿元。有人初步统计:从1916年10月至1918年9月,日本对华借款共89项,其中有三项是与英、美、法等国共同借款,总计29500余万元。借给北京政府及各省地方政府的为288,000万元(包括南方各省地方政府七项借款1050余万元);借给个人和企业公司的1650余万元。就上述数字看,90%以上的借款是给皖系军阀把持的北京政府和各省地方政府的[2]。
国民政府刚成立时,在国际上没有得到普遍承认。各国承认这个新政府的前提条件之一,就是看它能不能偿还以前历届政府所积欠的外国债务。这一点国民政府当然是清楚的。同时政府也明白,只有偿还旧债,才有可能进一步向外国举借新债。为此,1928年7月召开全国财政会议时就宣布要“全面整理外债”。9月,宋子文又公开声明政府“亟欲维护国家信用”。1929年1月,政府成立了“整理内外债务委员会”,专门审议和处理偿债问题,并一直把承认和整理外债当作其初期外债政策的重点。债务委员会由行政院长、立法院长、监察院长、财政部长以及与内外债有关的各部部长组成,并聘请了一些外国专家参加(上面提到的杨格即是其中之一)。1930年11月,债务委员会与各债权国代表在南京开会,商定了关于外债整理的三条原则:(一)数小而无问题者,不待交涉,即时开始偿还;(二)数大而无问题者,即予承认,商议偿还办法;(三)有问题者,另行交涉[3]。在这次会议上,日本最为关心的是所谓“西原借款”。这是因为段祺瑞为取得这笔借款,不惜出卖中国主权与民族利益,遭到中国人民的强烈反对。孙中山先生早在国民党“一大”就宣布不承认这种卖国性质的借款,所以在这次会议上南京政府也不予承认。为此,中国与日本的债务谈判陷入僵局。在这种情况下,财政顾问杨格提出解决“西原借款”的妥协办法,“就是把中国公众认为极为可恶的这个债务放在一旁,先解决别的债务问题”[4]。因此,这次会议就专门列出一条,即所谓“其有问题者,另行交涉”。
国民政府按照上述原则,将历届政府遗留下来的外债分为两大类进行整理:第一类是指有债约而且债约中已明确规定要由中国关、盐两税来偿还的,即所谓“有确定担保债款”,政府将按债约的规定,按期偿付本息;第二类是指有债约,但并没有明确规定偿还方式的即所谓“无确定担保之债款”,政府将“一面审核整理,一面核拨基金,专款存储”,准备逐步偿还。对第一类,“还本付息,从不衍期”,在1927年—1933年的七年间共偿还银元2.49亿余万元[5]。对第二类,经过整理,截至1934年6月底止,已承认列入整理准备偿还的,主要有美债七款、英债十三款、日债三十七款、比债五款以及法、意、荷、瑞典等若干款,总共是六十九款[6]。
据估计,财政部经管的无确实担保之外债,截至1934年6月底止,已承认“整理者”,折合本息计达10.96亿元;铁道、交通两部经管之外债,承认偿还的,截至1934年6月底止,折合本息约为6亿元;对于有确实担保之借款,截至1936年6月底止,折合本息计约5.8亿元;另有战争赔款还积欠约5亿元。总计各项外债债额当在30亿元以上(另据全国经济委员会统计,截至1935年底止,中国国债总数为57.95亿元。在这近58亿元国债中,内债大约为25亿元,外债实数约为33亿元)[7]。
为偿还巨额外债,财政部只得从关税和盐税中拨出款项专做还债基金。自1929年2月起,除由关税中每年拨出基金500万元专款存储外,另又从盐税中拨出专项基金用于偿债。经过整理,到1937年,所欠外债已经清偿了相当大一部分。其中,庚子赔款已由1928年的1.28亿美元减少到1937年的0.33亿美元;财政部负责经管的外债偿还了0.72亿美元(其中包括津浦铁路借款和湖广铁路借款等);铁道与财政两部共同负责经管的债务偿还了0.7亿美元;铁道部单独负责的外债偿还了1.12亿美元,交通部负责的外债偿还了0.17亿美元。政府在1927年—1937年间共计偿还外债额达2.75亿美元[8]。如果按当时中国货币每元等于0.3美元计算,政府十年之间偿还外债额共合国币8.25亿元,平均每年偿还外债接近一亿元。在所清偿的外债中,因日本从1931年开始,相继挑起“九一八”事变、“一二八”上海事变和华北事变,所欠日债被迫暂停偿付,所付还的大都是西方国家债款。当时西方的外债已经剩得不多,按杨格的说法,“如果不是由于战争(即抗日战争)的干扰,这些旧债,除去日本的债权因日本侵略满洲和华北而缓议之外,其他都是不久即可清偿解决的”[9]。政府偿还外债如此卖力,在中国历届政府中也是少见的,此举博得了各贷款国家的好感。1936年“双十节”,财政部长孔祥熙曾“自豪”地宣称:“惟近年来政府对于维持债信,较前益加重视,还本付息,从未衍期,不惟国际市场对于我国债券较前增加信任,即国家地位声誉亦因此大为提高。”[10]
虽然南京政府在内债方面不讲债信,也无任何债信可言,但在致力于外债整理、努力恢复外债债信方面却作了不少工作。这就为它获得国际信任,取得西方借款,也为中国在抗日战争期间能获得更多的外国贷款和国际援助创造了条件。
(二)举借的新外债
有人认为“南京政府自成立以来(指1927年—1937年),对于外债力主慎重,不肯轻于起借”。事实并非如此。国民政府为巩固其政权,四处寻找外国借款援助。20年代末,美国政府的主要财政顾问普林斯顿大学教授甘末尔,是决定美国向国外政府提供贷款的最有影响的人物之一。1929年初,国民政府特别邀请他组织一个“财政顾问委员会”,来华进行财政指导,其根本目的是想通过他从美国获得借款。1932年—1933年间,蒋介石多次派宋子文赴欧美国家寻求贷款,报纸上亦不断披露政府与外国秘密接洽借款的消息。1935年3月8日,财政部长孔祥熙宣称:“中国政府对于国际对华贷款‘极具希望’。”然而,外国贷款并未像政府盼望那样源源而来,究其原因,主要有三条:
第一,1929年—1933年爆发的全球性资本主义世界经济大危机,是政府寻求外债的努力遭受挫折的主要原因。伴随这场经济危机而来的是资本主义世界信用危机,许多国家未按期偿还所负的国际债务。德国、意大利、匈牙利及大多数拉美国家纷纷单方面宣布停付或缓付外债。而债权国一方面由于本身的危机,另一方面又由于国际间普遍的赖债行为,不愿冒风险出借巨额资金,而拒绝向国外提供贷款,国际借贷市场陷于停顿,资本输出几乎停止。据统计,美国的外国有价证券发行额从1928年的13.25亿美元,到1933年降到160万美元(不包括对殖民地的贷款)。英国亦从1928年的5700万英镑下降到1933年的800万英镑[11]。这种信用危机,对于急需贷款的中国政府来说,无疑是一场灾难性的风暴。因此,宋子文数次赴欧美借款,其成果自然难以令人满意。而对这种局面,中国政府大有借贷无门之苦感。孔祥熙曾无可奈何地哀叹:“现在各国自顾不暇,哪里还有余力来投资中国?”[12]
第二,北京政府遗留下来的外债问题是南京政府寻求外债活动的另一大障碍。北京政府统治时间,每届政府都要向帝国主义借款。到1927年,连同清末所举借的外债,中国所负外债有数百笔,其中除以关税和盐税等担保的之外,大多数都拖欠未还,这始终是外国政府最为关心的问题。整理清偿旧债成了南京政府获得国外贷款的先决条件。1935年9月来华的英国政府首席经济顾问李滋·罗斯就公开宣称,只要主要债务还未清偿,就谈不上对华借款问题。
第三,帝国主义国家之间在对华问题上的勾心斗角,牵制了他们的贷款能力。这是中国政府寻求外债活动中所遇到的又一个大障碍。日本与英美在争夺中国这块肥肉,一向是水火不相容,谁都想夺得对中国政府的支配权。因而他们在中国的所作所为往往互相矛盾,互相掣肘。例如,在世界资本主义经济危机浪潮过后的1935年2月,日本向南京政府表示愿意贷款援助中国,英美立即做出反映,首先由美国出面,宣称英美法等国正酝酿“由各国集合力量,援助中国,以代替一国之单独助力,因恐该国单独享受权利,违反门户开放之原则”。中国政府得悉后,信以为真。3月上旬,当孔祥熙准备与各国进行“相当之接洽”时,日本政府自知难以同美英政府抗争,只得让步。由日驻华大使有吉明出面宣布:“日本并未以任何经济力量援助中国。”[13]于是,美国罗斯福总统也对记者宣称,英美借款给中国问题,虽在考虑,但不会有新的进展,国民政府极其希望的国际贷款,顿时化为乌有。
上述说明,南京政府“力主慎重”借款的说法,是不符合客观实际的。虽然困难重重,经过政府的努力和周旋,在本时期的后一阶段,还是借了一些外债的。请看下表[14]:
1927年—1937年间南京政府举借外债表
| 年度 | 名称 | 金额 |
| 1928 | 中比庚款 | 500万美元 |
| 1931 | 美麦借款 | 921.2万美元 |
| 1933 | 美棉借款 | 1708.7万美元 |
| 1934 | 中英庚款 | 150万英镑 |
| 1935 | 沙生银行 | 23.8万英镑 |
| 1937 | 广东河工借款 | 200万美元 |
以上六种为财政借款,均系实际发行额。
| 1936 | 沪杭甬路 | 110万英镑 |
| 1934 | 浙赣路 | 800万法币元 |
| 1936 | 南萍路 | 1000万法币元 |
| 1936 | 玉杭段 | 233.1万关金元 |
| 1936 | 宝成路 | 45000万法郎 |
| 1936 | 湘黔路 | 3000万法币元 |
| 1936 | 平汉江桥 | 1000万法币元 |
| 1936 | 成渝路 | 3400万法币元 |
以上八种为铁路建设借款,均为实际发行额。
这是有案可查的十四项,共计金额283.8万英镑、3329.9万美元、4.5亿法郎、233.1万海关金单位、9200万元法币[15]。另据杨格估计,中国在这几年得到实际使用的铁路信贷总额约有4000万美元;1937年中期德国为中国政府提供信贷(德国对中国的军火易货款)也有4000万美元,共计8000万美元[16]。
总起来看,南京政府所借到的实际外债还不如其偿付外债的实际支出多,从财政的角度来说,它举借的外债并没有起到平衡预算的作用。政府平衡预算主要是依靠内债,依靠搜刮国内人民来渡过财政难关的。
南京政府在1936年—1937年间所借外债,主要用在铁路建设和国防建设上,对经济发展和抗战准备起了一定的作用。
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