国民政府举借的国内公债
(一)宋子文举借的公债
国民政府成立以后便以发行内债为主的公债政策来弥补财政赤字。这个公债政策,早在1926年国民党“二大”时就已经制定。“二大”决议案中说:“国家之公债政策,为发展国家之经济及完成重大之计划(如建筑黄浦商港)起见,国民党宜采用国内公债办法。最初发行之公债额宜为一千万元。此公债须以政府所有之产额为其担保,及以明年加增之收入为归还此债额用。此公债宜为短期之有奖公债,抽签发奖之次数须多。此公债成功之时,政府可以发行转为长期之公债。”[1]南京政府的公债政策由此发端,尔后成为一项基本财政政策。
南京政府在初建十年发行的公债,可分为两个时期,第一个时期为1927年—1933年,是宋子文出任财长,有外国支持,有金融资产阶级捧场,以关、盐、统三税作担保,发行大量公债,请看下表[2]:
1927年—1931年公债发行数额表
| 年 份 | 发行债券种类 | 债 额 |
| 1927 | 2 | 70,000,000元 |
| 1928 | 6 | 150,000,000元 |
| 1929 | 6 | 198,000,000元 |
| 1930 | 4 | 174,000,000元 |
| 1931 | 7 | 466,000,000元 |
| 合计 | 25 | 1,058,000,000元 |
上表可见,五年内发行25种债券,总金额达10.58亿元。年息8厘,折扣除外,平均利润在1分5厘以上,企图用这种高额利润来吸引钱庄、银行、富商、巨贾购买。到1931年,每月为了偿付公债本息所需的基金便要1600—1700万元,全年约2亿元。当时国民政府每年的收入总额不过三四亿元,还要偿还外债赔款和支付军政各费,所剩无几。关税收入自1929年以后虽然成倍增加,也绝对应付不了这样逐日增加的债券本息。“九一八”、“一二八”事变后,债券价格跌落,银行周转不灵,于是国民政府借口“财政困难”严重,第一次宣告债信破产。1932年2月,政府通过“持券人会”对内债发表宣言的方式,宣布改变债券还本付息的办法,主要内容是:
(一)所有债券除十七年金融长期公债不变外(原定为利息二厘半),概改为年息六厘计算,延长还本年限为以前的一倍,即“向来以20个月还20元者,今改为40月还20元”。
(二)取消以关税、盐税、印花税分别担保的办法,改为概以关税为担保。
(三)每月由海关税项下拨出基金860万元,以为偿付所有债券本息之基金。
(四)设立国债基金保管委员会,以替代以前的“二五基金会”[3]。
这是国民政府第一次宣告自己债信破产。它通过“持券人会”的方式提出来,这是表示金融资产阶级对政府的一种让步和支持。但这种让步是有限度有条件的,他们在宣言中说:“持票人既因困难牺牲个人利益,竭诚拥护国家,自此次减息展本之后,无论政府财政如何困难不再牵动基金及变更所定。”同时还要求政府“应将财政彻底整理,完全公开,财政委员会由各团体参加,取节缩主义,应在收入范围内确定概算,不得稍有逾越”。此外,还要求今后“政府不再向各商业团体举借为内战及政费之用公债”[4]。这项宣言是国民政府与金融资产阶级成立的一个新谅解,据当时报纸传说,政府且有“四年之内不发行公债”的口头默契。但是,中国的金融资产阶级毕竟是半殖民地半封建社会的资产阶级,它们是软弱无力的,根本无力左右政府。政府仅在这一年内未正式发行公债,但也向银行借了一亿数千万元。从1933年起,蒋介石又继续发行公债作为发动内战的费用,而中国金融资产阶级却哑口无言。因为,这时候中国工农红军在共产党领导下,还在江西苏区活动。蒋介石发动对红军和苏区的第四次、第五次“围剿”正是为了保护买办金融资产阶级的长远利益。宋子文仍坚持不再大量举债,仅发行了用于热河抗战的2000万元爱国库券。蒋介石对此甚为不满,最后宋氏被迫辞职。
需要指出,尽管宋子文后来反对举债,但他还是举借了大量的内债,合计总额达12.44亿元,除了其中的3.41亿元公债之外,其余的为国库券,共分为十七次发行,总计9.03亿元[5],所发国库券大约是公债的三倍左右。为什么宋氏要多发国库券而少发公债呢?因为国库券的还本期近,而且每个月付息一次,如果能够按时偿付,便可以增加社会对政府的信任感,提高政府的债信;同时对加强资金的流通、活跃金融市场也有一定的作用。而公债的期限一般较长,还本付息不能按年按月进行,几年付息一次,还须抽签碰运气。因此,发行公债既不利于提高债信,也难于推销。由于国库券偿还周期较短,举借以后所形成的还债压力较大,使宋氏难于应付,感到这条路不能继续走下去,这才迫使他紧缩开支,尽量少借债,从其他方面寻找出路。在找不到出路的情况下,除了辞职就没有更好的选择。
(二)孔祥熙举借的公债
请看下表:
1933年—1936年财政部发行公债数额
| 年份 | 种类 | 债款(百万元) |
| 1933 | 3 | 124 |
| 1934 | 3 | 124 |
| 1935 | 7 | 560 |
| 1936 | 3 | 455* |
*本年发行统一公债14.6亿元,系换发的债券,未计入。
在1933年—1937年的第二个时期,由孔祥熙担任财政部长。1933年10月孔氏刚被任命,就立即表示全力支持蒋介石的反共战争。当时正值蒋介石准备用50万人马对共产党领导的中央苏区进行第五次围剿,军费需求非常紧迫。11月1日,孔氏对新闻界的声明和11月6日的就职演说中均表示要竭尽全力来筹集蒋介石所需要的军费,声称:“能有个平衡的预算固然很好,然而保证剿共战争的成功更为重要。”[6]蒋介石要多少军费,孔祥熙便筹集多少。孔祥熙筹措军费的最好办法就是发行公债。孔氏发行的公债由上表统计,1933年—1937年抗战爆发前,共十三种,金额为12.63亿元[7]。而且1936年为调换旧债券所发行统一公债14.6亿元还不计算在内,年平均举借内债达3亿元以上。孔氏举债额平均是宋子文时期的一倍左右。
孔祥熙理财素以圆滑著称。他将政府主要的财政收入,如关盐统等税款用来支持蒋介石作为军费开支,而其他应该支出的费用则采取举债的办法。据邬志陶统计,孔祥熙在1934年—1937年共发行十九次公债,合计约11亿余元法币、2000万元美金、150万镑英金。计用于金融建设者七种,如用作增加中、中、交三行资本,整理四川、广西等省金融等等;用于交通建设者五种,如完成粤汉铁路、修筑玉萍京赣铁路,补充铁路设备,建设电报及无线电通讯网等等;用于生产建设与赈济者三种,如赈济华北、补助农村、救济水灾、办理工赈等等;用于水利建设者一种,即1937年4月发行的开浚广东港河工程公债;至于在名义上纯属用来周转国库解决财政困难的只有三种,合计金额为2.44亿元[8]。可见,名义上专为解决财政危机所发公债占据的比例并不大。而这些借款,有相当一部分做到了专款专用。如在交通运输业中,铁路、公路的建设速度在1934年以后明显加快,全国铁路干线南北交通大动脉粤汉线的接轨工程就是在这一时期完成的,东南的交通干线浙赣铁路也于这一时期完成。同时,为了作好抗日战争的物资准备工作,政府投资煤炭、电力、钢铁等能源工业及基础工业的步伐也较以前加快,有相当一部分工业都是在1936年前后建成或者是在这个时期动工兴建的。
(三)举借公债的作用
南京国民政府举借的内债,在经济建设和抗战准备上起过一定的作用,但是,蒋、宋、孔举借内债的目的和作用,远远超过这个范围,如:
第一,为发动内战筹措军费。公债是与内战分不开的,国民政府发行的二十多亿公债,为它进行北伐战争,排除异己的军阀战争和围剿红军的反共反人民的战争,提供了充足的军费。使它能转不利为胜利,巩固其统治地位,而给人民、给革命却带来了惨重的损失和灾难。
第二,金融资产阶级发了财。金融资产阶级承购公债支持国民党政府,同时也从公债买卖中发了财。发行公债是有折扣的,在发行条例上虽然规定为“十足发行”或“九八发行”,而事实上,当公债向银行抵押时,普遍是五六折或六七折,加上公债的利息6厘8厘不等,所以银行承购公债,如按结价时计算,所得年利约在三四分之间。政府发行的公债有半数以上,为上海较大的十七家银行所承购。这些金融资产阶级在公债买卖中发了横财。同时又因他们购买公债支持南京政府,与政府结下生死与共的关系,使他们共同为维护资产阶级的利益而奋斗,是对两者都有利的。
第三,扩大政府国家资本的势力。所谓国家资本就是指国民党中央政府和地方政府所经营的企事业。这些国营企事业都是在国民政府建立以后,靠国家机器这个超经济的强制力量建立起来的。其资金来源除了靠税收,就是靠公债。如政府的四行二局的建立和发展、各省银行的建立和发展,都是靠公债。政府发行的金融公债都是同加强国营银行分不开的。另外1936年发行的复兴公债,四川、广东公债,都是加强国有工矿业、铁路交通业、金融银行业建设的。这些公债都增强了中央政府和各省地方政府所管辖的国营企事业的实力,使国家资本逐步成长为对全国金融业、工矿业、交通业进行垄断的经济力量。而靠承购公债支持它的民营资产阶级,却变成了受国家资本支配和控制的附庸,而失去了昔日自由发展的权力。
第四,加速了中国社会的两极分化。在大量发行内债过程中,发财最快最大的不是金融资产阶级,而是以蒋、宋、孔、陈为代表的官僚资产阶级。他们通过发行公债的方式,集中了国家财富,不仅为巩固其统治地位服务,而且在公债投机中兴风作浪,从中取利,成了亿万富翁,成为主宰中国大权的统治者。而这些公债的还本付息是靠政府增加关、盐、统三税的收入来偿还的,赋税重担最终都要压在中国劳动人民的头上,也激化了社会矛盾。
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