战时党、政、军中枢机构的调整
除了确立蒋介石在党内的总裁地位之外,国民党临时全国代表大会还提出了政治机构的调整与改善。大会宣言便指出:“对外抗战,虽在宪政时代之国家,亦必授权政府,俾得集中人民之力量,统一人民之言论与行动,以同赴于国家至上之目的。”“至于政治机构,为适应战时之需要计,应就各机关组织,加以调整,使之趋于简单化,有力化。”《抗战建国纲领》也提出:“改善各级政治机构,使之简单化、合理化,并增高行政效率,以适合战时需要。”[1]抗战爆发之时中国尚处于训政时期,政治机构的调整便已经开始了。随着平津失陷、上海撤守、南京被占,国民党中央党部与国民政府各部被迫西撤,加上战局日趋严峻和持久化,遂使党、政、军中枢机构及其运作机制发生了重要变化。
1936年7月在南京召开的国民党五届二中全会,曾议决成立国防会议。国防会议议长由军事委员会委员长担任,副议长由行政院长担任,其会员包括中央军事机关各长官、行政院关系各部长,以及中央特别指定的军政长官。国防会议之职权为审议国防方针、国家外交政策、关于国防事业与国家庶政的协进事宜、关于处置国防紧急事变事宜、国家总动员事宜、关于战时的一切组织以及其他与国防相关联的重要事宜[2]。1937年2月,国民党五届三中全会决定重设国防委员会,作为全国国防最高决定机关,并对中央政治委员会负责。国防委员会正副由中央政治委员会正副兼任,其组织成员包括中央执行委员会常务委员、中央监察委员会常务委员、中央执委会常务委员会秘书长、中央政治委员会秘书长,五院院长,行政院秘书长、内政部、外交部、财政部、交通部、铁道部、实业部、教育部各部部长,军事委员会委员长、副委员长、办公厅主任、参谋本部总长、军政部、海军部部长、训练总监部总监,全国经济委员会常务委员。国防委员会的职权有国防外交政策的决定、国防作战方针的决定、国防费用的编制与筹备、国家总动员事项的决定、国防紧急事变的审议以及其他与国防有关重要问题的决定。另外,规定“国防委员会之决议及其行动,应绝对秘密。凡参与会议及工作人员,不得将任何决定事项向外发表”。“国防委员会为便利决议之执行,得直接秘密指导国民政府之军事及行政各高级机关,并督促其完成”[3]。但是,设立国防委员会的同时,并未取消国防会议。
1937年8月12日,国民党第五届中央执委会常务委员会第五十次会议决定设立国防最高会议,同时撤销国防会议以及国防委员会。《国防最高会议组织条例》通过之后,又先后经过1938年3月1日五届中常会第七十次会议和6月9日五届中常会第八十次会议两次修正。根据《修正国防最高会议组织条例》的规定:国防最高会议设副各一人,由军事委员会委员长任,中政会任副。国防最高会议组成人员有中央执行委员会常务委员、秘书长、各部部长、中央监察委员会常务委员、中央政治委员会秘书长,五院院长、副院长,行政院秘书长、各部部长,军事委员会委员、参谋总长、副参谋总长、军令部、军训部、政治部各部部长、军事参议院院长,以及由提名经本会议通过者等。国防最高会议的职权包括国防方针的决定、国防经费的决定、国家总动员事项的决定以及其他与国防有关重要事项的决定,并由指定九人为常务委员。《条例》还规定:“作战期间关于党政军一切事项,国防最高会议得不依平时程序以命令为便宜之措施。”“国防最高会议常务委员每星期开会两次,全体委员会议由随时召集之。”[4]因此,国防最高会议在组成人员和行使职权方面均比此前的国防会议及国防委员会大为增加。更为重要的是,国防最高会议作为全国国防最高决定机关,在中政会存在时期,对中政会负责。事实上,由于中政会组织庞大,战时召集困难,而国防最高会议也包括了中政会的主要委员,于是在1937年11月16日,国民党中常会第五十九次会议决定中政会“暂行停止,其职权由国防最高会议代行。”[5]至1939年1月底,国防最高会议常务委员会共举行会议115次[6]。
就在设立国防最高会议的同时,国民党中常会还决议设立大本营,由军事委员会委员长行使海陆空军最高统帅权,并授权委员长对于党政统一指挥[7]。旋即国防最高会议于9月1日决定:“吾国为自卫而抗战,不采宣战方式,故大本营之组织暂不公布,现就军事委员会改组充实内容。”[8]于是,军事委员会的组织迅速扩充,设置了作战、政略、国防工业、国防经济、国际宣传、民众训练、后方勤务、卫生勤务等部以及国家总动员设计委员会等[9]。1937年10月,军事委员会之下增设了军法执行总监部,农产、工矿、贸易三个调整委员会以及水陆运输办事处。这样,军事委员会的权限已经超出了单纯的军事机构,扩充到政治和经济各方面,实现了军事与政治、经济的结合;战时司法权的行使和物资统制,也移转于军事委员会了。1937年11月,军事委员会又进行了一次改组:中央组织部、训练部、宣传部暂时归军事委员会指挥;第二部(政略)取消职掌,与总动员有关事宜归并国家总动员设计委员会办理;第五部(国际宣传)取消其职掌,归中央宣传部办理;第六部(民众训练)以中央组织、训练两部并入之[10]。这次改组把国民党中央党部的部分工作系统归入了军事委员会,体现了党务与军事的合一。这样,大体实现了党、政、军中枢统一工作,军事委员会俨然成为战时内阁或大本营了。
待到南京沦陷,国民党的党政军中枢机构内迁,其中大部分迁至武汉办公,还有一部分直接迁往重庆大后方。正面战场不得不大幅度西移,战线则更长了。由机构庞大臃肿的军事委员会来统领党政军中枢事务,难免指挥失灵困难。当时蒋介石军务繁忙同时兼任行政院长,实际上难以顾及。行政机构内部亦有根据需要进行调整的必要。于是,1938年初同时实施了军事委员会和行政院的调整。军事委员会本身减少了所属机构,具体为:1.参谋本部及第一部合并为军令部;2.训练总监部改为军训部;3.第六部及政训处合并为政治部;4.卫生勤务部与后方勤务部合并;5.总办公厅和秘书厅并为办公厅。行政院方面,首先是蒋介石不再兼任行政院院长,由孔祥熙为院长,张群为副院长,有关机构的调整为:1.海军部暂行撤销,相应事务归并海军总司令部办理;2.实业部改为经济部,原建设委员会和全国经济委员会之水利部分并入之;3.铁道部和全国经济委员会的公路部分并入交通部;4.卫生署改隶于内政部。此外,军事委员会的若干部门划归行政院相应部门:1.军事委员会第三部、第四部并入经济部;2.原属于军事委员会的资源委员会、农产与工矿两个调整委员会,均归并于经济部;3.原属于军事委员会农产、工矿、贸易三个调整委员会之下的水陆运输联合办事处,改隶于交通部;4.原隶于军事委员会的禁烟委员会总会改隶于内政部,军事委员会委员长不再兼禁烟总监职务;5.原隶军事委员会的贸易调整委员会改隶财政部[11]。至此,军事委员会和行政院都裁撤了骈枝部门,减少了机构数,从总体上得到了充实健全,同时党政军系统也合而复分,从战初的以军事指挥机构统驭党政军事务,大体上复归各自建制,并且符合简单化、合理化的原则。另外,这些调整还表明,虽然当时国民党政权在军事、政治、经济、外交诸领域都面临极大的困难,但是这个政权依然存在,并且能够维持着正常运作。
1938年10月广州和武汉失陷后,国民党最高当局意识到,中国进入了“持久抗战”的时期,旋即汪精卫集团叛离抗日阵营,冲击着抗日局势,造成了极大的政治混乱,党、政、军中枢机构有必要进行新的调整。蒋介石有过以下几方面的具体思考:1.军事委员会本身机构,尤其是“整顿军委办公厅与侍从室”[12]。2.是否正式确立大本营制,“大本营名称建立对敌利害之作用如何。若大本营成立可带宣战性质,则使敌知所戒惧”[13]。3.“最高国防会议改为执行机关之利弊”[14]。其中,整顿军事委员会办公厅与侍从室,应当说与曾担任侍从室第二处副主任的周佛海随汪精卫出走,有着直接的关系。至于正式实行抗战初期决定的“大本营”制,蒋介石是有着较多的考虑的。1939年1月中旬,蒋介石曾打算即将行政院各部,甚或其他院、会,划归军事机关直辖,以解决所面临人事与机构的困境[15]。具体而言,就是要修正国防最高会议组织条例,设置国防最高委员会,直隶于国民政府,统一党政军之指挥,中央执行委员会所属之各部会,及国民政府五院与军事委员会及其所属之各部会,兼受国防最高委员会指挥,使党政工作与军事行动能密切配合;国防最高委员会设委员长一人,由军事委员会委员长兼任;国防最高委员会下设国防会议,为国防最高决议机关,并在抗战期间代行中央政治委员会职权[16]。
然而,国民党高层对上述改制方案提出不同意见,认为日方正在攻击国民政府渐成“地方政权”,此时不宜削减机构,不宜为不必要之变更,授敌人以宣传之口实[17]。该提案在五届五中全会提出讨论时,引起与会者的责难,认为抗战无论败胜,其责任均应由中国国民党党员承担,决不可因为怕负责任,将国防最高委员会隶属国民政府;且这一安排既违反了国民党临全大会关于“中央采取以党驭政的形态”的决议,也违反了训政时期的组织体制[18]。最后,1939年1月下旬国民党五届五中全会修正通过的《国防最高委员会组织大纲案》,决定在改组国防最高会议的基础上,设置国防最高委员会:“中央执行委员会于抗战期间设置国防最高委员会,统一党政军之指挥,并代行中央政治委员会之职权。中央执行委员会所属之各部会及国民政府五院、军事委员会及其所属之各部会,兼受国防最高委员会之指挥。”此外总动员委员会也直接隶属于国防最高委员会。国防最高委员会设委员长一人,由国民党总裁担任,规定:“国防最高委员会委员长,对于党政军一切事务,得不依平时程序,以命令为便宜之措施。”[19]国防最高委员会组成委员包括中央执委会常务委员、监察委员会常务委员,国民政府五院院长、副院长,军事委员会委员,以及由委员长提名经中执会常务委员会通过者,并由委员会指定11人为常务委员。国防最高委员会组成执行委员有中央党部秘书长、各部部长、训练委员会主任委员、中政会秘书长,国民政府文官长,行政院秘书长、各部、会长,军事委员会参谋总长、副总参谋长、各部部长、军事参议院院长、军法执行总监办公厅主任、航空委员会主任、海军总司令,总动员委员会主任委员、副主任委员,战地党政委员会主任委员、副主任委员。相比较于国防最高会议仅作为国防最高决定机关并且仍对中政会负责,国防最高委员会不仅是国防的最高决定机关,而且是抗战期间统一党政军指挥的机关,并且完全代行中政会的职权,成为一个决策兼执行的最高中枢机关。
1939年2月20日,国防最高委员会正式开始运作办公,国防最高会议也相应结束。从1937年8月成立以来,国防最高会议的决策机关常委会共举行会议115次。同样,国防最高委员会的决策机关也是其常委会,通常每两周举行一次常委会议,有特殊需要时加开一次。从1939年3月2日举行第一次常委会议,到1941年12月太平洋战争爆发,国防最高委员会常委会共开会69次[20],主要为听取外交、军事、财经等情势报告,讨论委员长交议案、重要政策的讨论案、国民政府及五院函请核定案、相关人事任免案等,处理五院、军事委员会、国民党中央执行委员会及其所属部会呈请鉴核备案等。
根据《国防最高委员会组织大纲》,国防最高委员会是“统一党政军指挥”的机构,但又隶属于中央执行委员会;另外,国防最高委员会还须把会议决议案函送中常会,列入报告事项。于是,国防最高委员会一方面集党权、政权与治权于一身;另一方面与最高党政机关之间的联系混乱。在国民党中常会并未因国防最高委员会的设立而停止活动的情况下,对于人事任免、法令规章等原来属于党务范围的权限,依然由中常会直接决定。
蒋介石以国民党总裁身份成为国防最高委员会的委员长,无疑有助于提高了该机构的权威性。但是在实际运作中,蒋介石亲自出席主持常务会议的情况并不多,从而使得国防最高委员会应有的功能降低了。此外,国防最高委员会体制上的党政军关系不分,也引发了一些异议和纠纷,如国防最高委员会与立法院之间围绕着立法权问题所产生的矛盾与纷争,等等。后来,在1940年7月召开的国民党五届七中全会上,针对战时党政军统一指挥后,行政效率比较低下,难以适应战争环境的现象,议决通过由蒋介石提交的《拟设置中央设计局,统一设计工作,并设置党政工作考核委员会,以立行政三联制基础案》,决定进行行政改革,将行政工作的设计、执行、考核三个环节相衔接,实行行政三联制。同时,为了增进党政机关主管长官指挥效能,特别是加强最高领袖个人的权力机制,国民党中央又推行了幕僚长制度[21]。不过在抗战前半期,尽管这些后续的制度安排在某些层面上有所见效,但是其整体性效果不甚显著。
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