国民参政会的设立
1938年召开的国民参政会,被视为抗战初期政治生活走向民主化的重要标志,是各党派代表和社会贤达可以公开表达政见的讲坛。
国民参政会的倡设最早见于1932年12月召开的国民党四届三中全会,那次全会议决通过了《定期召集国民参政会,并规定组织要点,交常会切实筹备,以期民意得以集中,训政早日完成案》。该案建议应于1933年内召集国民参政会,国民参政会代表参用选举和延聘两种方法产生,国民参政会职权应以训政时期约法为基础,参酌中央政治会议及国难会议所举各点规定之,关于国民参政会的一切法规,应交由中央执行委员会常务会议于四个月内依照立法程序制定颁行[1]。1933年2月23日,国民党四届中执会第五十九次常会通过了《国民参政会组织法》。3月2日,四届中执会第六十次常会又制定《国民参政会会员选举法原则》。依据上述两法,国民参政会会员总数定为160人,其中由各省市职业团体、蒙古、西藏以及华侨选举150人,由国民政府从全国各界富有学识资望者中聘任10人。国民参政会的职权有四项:一是审议国民政府交议的预算案、宣战案、媾和案以及其他重要国际事项;二是关于政治设施,得建议于国民政府或者请求国民政府予以说明;三是得提出法律案于国民政府;四是得接受人民的请愿。国民参政会每年开常会两次,国民政府认为有必要时得召开临时会。党政要员皆得列席会议[2]。
可是,原拟定于1933年内召集的国民参政会,由于国内时局的原因而一再搁置推延。待到1937年7月7日中国抗战全面展开,为了采纳民意,体现战时民主,以适应全面抗战的需要,国民政府曾于1937年8月中下旬召集国防参议会。国防最高会议起初聘任国防参议员14人,即张伯苓、胡适、张嘉森、蒋梦麟、马君武、曾琦、李璜、黄炎培、沈钧儒、张耀曾、毛泽东、晏阳初、傅斯年、梁漱溟。至11月初增加到24人,到当年底国防最高会议常务委员会议通过《国防参议会扩充参议员名额案》,把国防参议会参议员之名额扩大至75人[3]。尽管国防参议会本身在组织、职权上比较简陋,且其实际发挥的功能也极为有限,但它毕竟是“民主在抗战期间开始发展的小小萌芽”,成为后来“国民参政会的胚胎”[4]。
随着以国共第二次合作为基础的抗日民族统一战线的形成,尽快召集国民参政会,广泛集聚民意共赴国难,便成为众望所归。1938年3月31日,国民党临时全国代表大会第三次会议通过了《组织非常时期国民参政会以统一国民意志增加抗战力量案》。该案首先阐述设置国民参政会的必要性:“唯是民族国家在此危急存亡千钧一发之际,欲求国事万几,算无遗策,尤宜遍集天下贤才、民众领袖,共襄大计,以济事功。且本党五全大会曾有召集国民大会之决议,兹当抗日战争爆发,国民大会既难召集,则设置国民参政会,以统一民众意志,增加抗战力量,似不可缓。”关于国民参政会组成会员,该案认为由中央就原当选国民大会各省市各职业团体代表召集三分之一充任之,并由中央聘请专家会员若干人,其数额不得超过前项会员总数的四分之一。关于国民参政会的职掌,该案规定有四项:抗战时期政纲政策之初步决定权;预算决算之初审权;对行政院院长、副院长及各部部长行使同意权;其他有关国家大计之建议权、质询权。关于国民参政会与行政院、中央党部的关系,该案建议:除国民参政会对行政院院长、副院长以及各部部长行使同意权外,如其对行政院长、副院长及各部部长人选不同意时,得请另提人选,如果第二次所提人选仍不得国民参政会同意时,应该移送中央党部解决之;国民参政会之建议及质询事项,如行政院认为无法执行,或者国民参政会认为不满意时,得移请中央党部解决之;国民参政会行使其职掌之前两项时,仍须送请中央党部为最后决定。
国民党临时全国代表大会通过的关于设置国民参政会的议案,同1933年制定的《国民参政会组织法》等比较,具有三个特点:1.国民参政会组成会员人数增加,尤其是专家会员人数。原组织法规定由各省市职业团体、蒙古、西藏以及华侨选举150人充任会员,现该议案规定,由中央就原当选国民大会各省市各职业团体代表480人中召集三分之一,即160人充任会员。原组织法规定由国民政府从全国各界富有学识资望者中聘任10人充任会员,现议案规定由中央聘请专家会员若干人,其数额不得超过前项会员总数160人的四分之一,即40人充任会员。2.国民参政会职权的规定更为准确、严格,也更符合实际。1933年的《组织法》规定,国民参政会对国民政府交议的预算案、宣战案、媾和案,以及其他重要国际事项具有审议权,现议案规定国民参政会对抗战时期政纲政策具有初步决定权,对预算决算具有初审权,而最终决审权与决定权属于国民党中央党部。3.关于国民参政会对行政院主要官员人选行使同意权的规定,在当时历史条件下,可谓具有体制创新的趋向。“这是自孙中山本人建立政权以来,国民党人首次提出把中央政府行政长官的任命交给议事机构认可的主张,已经突破了军政、训政制度的范畴,不能不说是对于当时社会上团结抗日潮流的一种回应”[5]。针对此项议案,国民党临全大会作出的决议是:“在非常时期,应设一国民参政会,其职权及组织方法,交中央执行委员会详细讨论,妥订法规。”同时,在此次大会通过的《抗战建国纲领决议案》之政治部分中,也建议“组织国民参政机关,团结全国力量,集中全国之思虑与识见,以利国策之决定与推行”。最后,在临全大会宣言中就此宣称:“惟为适应战时之需要计,应就各机关组织加以调整,使之趋于简单化,有力化,并应设立国民参政机关,俾集中全国贤智之士以参与大计。……此固所以充实抗战之力量,而民权之基础,亦于此建立。”[6]
1938年4月7日,国民党第五届四中全会通过了《国民参政会组织条例案》以及各省市应出参政员名额表。经国民党总裁蒋介石核定后,4月12日国民政府正式公布《国民参政会组织条例》,计15条。该条例首先规定:“国民政府在抗战期间,为集思广益,团结全国力量起见,特设国民参政会。”关于参政员总额150名的分配,条例第三条规定:(甲)由曾在各省市(指行政院直辖市)公私机关或者团体服务三年以上,且著有信望之人员中,共选任88名;(乙)由曾在蒙古西藏地方公私机关或团体服务,著有信望,或熟谙各该地方政治社会情形信望久著之人员中,共选任6名;(丙)由曾在海外侨民居留地工作三年以上,著有信望,或熟谙侨民生活情形,信望久著之人员中,共选任6名;(丁)由曾在各重要文化团体或经济团体服务三年以上,著有信望,或努力于国事信望久著之人员中,共选任50名。关于参政员的选任程序,条例规定:1.候选人的推荐上,前(甲)(乙)(丙)(丁)四项参政员的候选人,或由各省市政府及各省市党部联席会议、或由国防最高会议、或由蒙藏委员会、侨务委员会,按照应出名额加倍提出。2.候选人资格的审查上,前四项参政员候选人经推荐后,由国防最高会议汇送国民党中执会,提付国民参政会参政员资格审议会审议,待审议结束后,其结果报告国民党中执会。而国民参政会参政员资格审议会委员由国民党中执会指定。3.候选人的选定上,国民党中执会于接受国民参政会参政员资格审议会审议报告后,即按照前(甲)、(乙)、(丙)、(丁)四项各应出参政员名额,提出中执会会议决定之。另外,按照该条例,各省市应出参政员名额为:
江苏、浙江、安徽、江西、湖北、湖南、四川、河北、山东、河南、广东,以上各出4人;
山西、陕西、福建、广西、云南、贵州,以上各出3人;
甘肃、察哈尔、绥远、辽宁、吉林、新疆、南京市、上海市、北平市,以上各出2人;
青海、西康、宁夏、黑龙江、热河、天津市、青岛市、西京市,以上各出1人[7]。
关于参政会的职权,条例虽然规定:“在抗战期间,政府对内对外之重要施政方针,于实施前,应提交国民参政会决议。”“前项决议案经国防最高会议通过后,依其性质交主管机关制定法律或颁布命令行之。”“国民参政会得提出建议案于政府。”“国民参政会有听取政府施政报告暨向政府提出询问案之权。”但同时规定:如遇有紧急特殊情形,国防最高会议得依据《国防最高会议组织条例》,以命令为便宜措施,不受前项的限制。条例还规定:国民参政会设置议长、副议长各一人,由国民党中执会选任之[8]。因此,同上述临全大会有关议案内容比较,此《国民参政会组织条例》的相关规定中,除分配给专家学者范围的参政员名额有所增加外,其在参政员的选任程序上,具有国民党一党包办的明显特征;在国民参政会的职权规定上,也呈现出相当大程度的倒退。最初,国民党最高决策层曾有将立法院并入国民参政会之议,其职权亦即移归该会。由于立法院长孙科的反对,遂仍维持立法院[9],是以国民参政会的职权中并不包括立法权。
1938年6月16日,国民党第五届中常会第八十一次会议作出决议:对《国民参政会组织条例》第三条进行修正,将国民参政会设置参政员的总额,由150名增加到200名,即由曾在各重要文化团体或经济团体服务满3年以上且著有信望,或者努力于国事且信望久著人员中,原共选任50名,现修改为遴选100名。同时决议:选任汪精卫为国民参政会议长,张伯苓为副议长[10]。7月1日,国民政府又公布《国民参政会议事规则》和《国民参政会秘书处组织规则》。
经过一段时间的酝酿与准备,1938年7月6日,国民参政会第一届第一次会议在汉口两仪街20号上海大戏院开幕。出席开幕式的有国民参政会议长、副议长、秘书长、副秘书长及参政员130余人。各院部会长官、中央委员、外宾及中外记者、参政会秘书处职员共1000余人。由议长汪精卫致开幕词。其开幕词中就国民参政会的重要使命宣称:“在此伟大而艰难的抗战中,非‘政府有能’不能应付时局,非‘民众有权’不能使政府集中全国的心力物力,以供抗战建国之用。”“抗战建国需要民众力量,尤其是需要将这些民众力量集中起来,施以训练,加以领导。”“国民参政会的最大努力,便在如何担负起这重要的使命!”因此,“国民参政会开会之际,惟望根据着组织条例所授与之职权,与议事规则所规定之程序,同心戮力,以求《抗战建国纲领》之实施”[11]。
国民参政会第一届第一次会议从7月6日始至15日止,除了开会式、休会式及各组审查会议外,前后共举行10次大会,先后听取了行政院长孔祥熙的政治报告、军政部长何应钦的军事报告、内政部长何键的内政报告、外交部长王宠惠的外交报告、教育部长陈立夫的教育报告、财政部长孔祥熙的财政报告、交通部长张嘉璈的交通报告、经济部长翁文灏的经济报告、政治部长陈诚关于民众组织与训练的报告、监察院长于右任的监察工作报告等。行政院、立法院、司法院、考试院和监察院并都提供了详尽的书面报告。参政员对于各项报告多有口头或书面询问案,各部长对此分别作出口头说明或书面答复。此次会议提案共129件,设五个审查委员会,最后通过决议案120件。其中军事方面有改善征兵办法加强抗战力量等18件,外交方面有调整外交机构刷新外交阵容等11件,内政方面有改善各级行政机构设立省、县参议会完成自治等32件,财政经济方面有巩固法币节制资金外流与推行战时税制等36件,教育文化方面有战时各级教育实施方案等10件,另有关于会务的数件议案。提案中最为重要的是7月12日大会上通过的《拥护抗战建国纲领案》,此案是在合并郑震宇等参政员28人所提《精诚团结,拥护抗战建国纲领案》、陈绍禹等参政员67人所提《拥护国民政府,实施抗战建国纲领案》,以及王家模等参政员21人所提《拥护抗战建国纲领案》三案的基础上产生的。该案中宣称:“拥护民国二十七年四月中国国民党临时全国代表大会所通过之抗战建国纲领。切望国民政府制定实施办法,督促各级政府,切实施行。同人当随全国国民之后,依据此项纲领,在最高统帅蒋委员长领导之下,努力奋斗,以取得抗战最后之胜利,而达到建国之成功。”据称该案付诸表决时,“全体一致起立通过,掌声雷动,历数分钟不止。此为国民参政会最有意义最有重要性之表示”[12]。参加会议的参政员普遍认为,通过的各项议案如能切实执行,“是可以逐渐踏上民主政治的道路,增加抗战建国的力量”[13]。
根据国民参政会条例规定,国民参政会每三个月开会一次,会期十天。为了在休会期间能够听取政府各种报告及决议案之实施经过,须设驻会委员。国民参政会第一届第一次会议通过无记名投票方式,选出了驻会委员,共25人:张君劢、左舜生、曾琦、张炽章、胡石青、董必武、陶希圣、孔庚、胡适、刘百闵、蒋方震、秦邦宪、傅斯年、刘蘅静、邓飞黄、范予遂、许孝炎、马亮、梁漱溟、刘叔模、郭英夫、李永新、罗隆基、沈钧儒、陈绍禹。以后各次参政会大会,均要选举驻会委员会。
7月15日,国民参政会第一届第一次会议闭幕,并发表宣言,庄严宣布:“中国民族必以坚强不屈之意志,动员其一切物力、人力,为自卫,为人道,与此穷凶极恶之侵略者长期抗战,以达到最后胜利之日为止。”
国民参政会的召开,引起了社会各界的广泛关注。中共及各民主党派、无党派人士和社会团体,尤其是各类报刊媒体等,在国民参政会召开前后,纷纷通过各种方式,提出意见,发表评论,表现出极大的热情。
国民参政会召开前夕,《新华日报》提出参政会作为民意机关应有最低限度的五条原则:所有参政员在会议上有自由发表意见和自由讨论的权利;参政员在会议上的言论,除涉及军事秘密范围者外,有向外公开发表的权利;参政员在会议上所发言论,不论其是非与否,会外人士不得擅自制裁;参政员有向各地实行调查访问的权利;参政会开会期间民众团体代表及新闻记者得列席旁听[14]。《大公报》则阐述了国民参政会诞生的意义,认为“凡是中国人,不分种族,不分党派,不分阶级,不分老幼男女,都在抗战建国的中心领导之下,一致从事神圣的民族解放战争”。进而提出,国民参政会的运作不但可以巩固战时团结,而且预示战后政治归趋;政府召集国民参政会的目的在于“发挥民权主义,建树民主政治”;国民参政员“须要本自己的理智学识,竭诚行使其职权”[15]。《申报》也发表社评《国民参政会之意义》,认为国民参政会的召集“在战时既可集中全国之识见与思虑,以谋争取最后之胜利;在战后亦可树立民主政治之基础”[16]。尤其是国民参政会开幕的前一天即7月5日,毛泽东、陈绍禹、秦邦宪、林祖涵、吴玉章、董必武、邓颖超七位中共当选参政员联名发表《我们对于国民参政会的意见》,认为目前最紧急而有待于迅速提出方案以求解决的问题主要有:如何动员一切力量保卫武汉及有效进行第三期抗战;如何改革流弊百出的征兵制度而代之以广大的政治动员的征募办法;如何采取具体办法真正达到“有钱者出钱”的目的;如何保证最低限度人民生活的改善;如何普遍地发动、组织民众;如何确保人民言论、集会、出版、结社的自由及保证各抗战党派的合法权利;如何真正有效地训练青年;如何改善各级政治机构;如何认真推行地方自治,等等。
7月7日,《新华日报》刊登宋庆龄的撰文《抗战的一周年》,文中针对国民参政会即将开幕,建议国民政府“不仅听取彼等意见,贵能迅速执行彼等所提有利于民族国家及保障抗战胜利之提案!进而能改变参政会之职权,不仅为一中枢政府之咨询机关,而为民主政治国会职权之实”[17]。1938年7月6日国民参政会正式开幕,当日《新华日报》发表社评《祝国民参政会成功》,认为:“在抗战异常紧张的今天……全国人民希望着国民参政会能够解决具体的保卫武汉争取第三期抗战胜利的方案,建议政府,协助政府,动员军民财物,为着前线上的胜利而奋斗。”[18]同日,《大公报》也刊载社评《祝国民参政会开幕》。7月11日,《新华日报》又刊载《中国学生救国联合会上国民参政会建议书》,提出四项请求:请求国民政府具体施行战时教育;请求政府统筹全局救济失学、失业青年学生;请求政府辅助青年学生组织国际代表团,常驻各国进行国际宣传;请求政府颁布一明确的群众团体登记条例。同日,《新华日报》还译载苏联《真理报》就中国国民参政会开幕所发表的评论。该评论称:中国国民参政会的开幕,“在中国历史上,为一重大之事件,无疑的,对于中国人民反抗日本侵略者之民族解放战争,颇为重要”。“国民参政会乃巩固与扩展统一战线一重要阶段,在进一步团结国内各势力,以武力抵抗日本侵略者上自具有莫大意义”[19]。7月16日,即国民参政会第一届一次会议闭幕的次日,《新华日报》发表社论《国民参政会第一次大会的成功》。该社论认为,国民参政会第一次大会之成功在于五个方面:代表全国同胞又一次确定了“抗战到底,争取国家民族最后胜利”的国策;代表全国同胞明白宣布了“各党各派各界合作的抗日民族统一战线”的方针;代表全国同胞第一次确定了“实行民主政治”的方针;代表全国同胞正式地宣布了“在抗战时期保障民生”的必要;郑重宣布拥护《抗战建国纲领》,希望“最高统帅领导全体军民为实现《抗战建国纲领》而奋斗”[20]。
第一届国民参政会自1938年7月6日至15日召集第一次会议起,到1940年4月1日至10日最后一次会议止,前后共召集五次会议。
第一届二次会议于1938年10月28日至11月6日在重庆召集,除开会式及休会式外,共开大会10次,到会参政员共140人。这次会议正好在广州、武汉失陷之后召开,举国上下期盼政府对于抗战前途有明确表示,蒋介石以军事委员会委员长的身份发表了告全国国民书。在11月1日第五次会上,胡景伊等44名参政员提出“拥护蒋委员长持久抗战宣言案”,王造时等66名参政员提出“参政会应发表宣言拥护蒋委员长告全国国民书并号召全国同胞一致奋起继续抗战以争取最后胜利案”。会议结合该两案及其他相关内容的三个提案合并讨论,一致通过决议:“拥护蒋委员长所宣示全面抗战持久抗战争取主动之政府既定方针。今后全国国民应在蒋委员长领导之下,坚决抗战决不屈服,共守弗渝,以完成抗战建国之任务。”[21]大会议案共93件,经讨论后,决议案共88件。其中,关于军事和国防者,有改善兵役实施办法案等17件;关于外交国际者,有培养及充实外交人材方案等4件;关于内政者,有刷新政本以利抗战案等24件;关于财政经济者,有调整贸易案等24件;关于教育及文化者,有抗战建国过程中职业教育实施方案等14件;关于会务者1件[22]。另外,对于行政院长孔祥熙所作的政治报告、军事委员会委员长行营主任张群所作的军事报告、王宠惠所作外交报告、何键所作内政报告、孔祥熙所作财政报告、张嘉璈所作交通报告、陈立夫所作教育报告、翁文灏所作经济报告,以及立法、司法、考试、监察等院的书面报告,与会参政员均有多起询问,甚至书面询问。对于参政员的询问,政府方面均须作出答复。此外,国防最高会议还向这次会议报告了对国民参政会一届一次大会移送86案之决议暨实施情形[23]。
国民参政会第一届三次会议于1939年2月12日至21日在重庆召集,除开会式及休会式外,共开大会九次,出席参政员146人。由于原国民参政会议长汪精卫出走叛离抗日阵营,大会一致推举蒋介石为国民参政会议长。大会听取了行政院长孔祥熙的政治报告、军政部长何应钦的军事报告,王宠惠的外交报告、孔祥熙的财政报告、何键的内政报告、翁文灏的经济报告、张嘉璈的交通报告。立法、司法、考试、监察各院提出了关于三个月来工作的书面报告。在听取政府各施政报告后,参政员向政府提出询问共28起,对于这些询问,政府主管机关长官或即席答复,或过一二日作出书面答复。所有施政报告均交由各审查委员会审查。这次大会通过提案共96件,其中较重要的有:政府交议之抗战第二期战时军事、外交、侨务、内政、蒙藏、赈济、财政、经济、交通、教育等行政计划,普遍推行纳金缓役办法,战区财政金融及经济处理办法等案。经蒋介石提议,会议决定由参政员组织川康建设期成会,于会后组成川康视察团,分赴川康各地视察,拟定川康建设计划,提交政府建议实行。尤其是周览等50名参政员提请确立民主法治制度以奠定建国基础案,提出了实施民主的三个原则,即政府行动应法律化、政府设施应制度化、政府体制应民主化;提出政治制度改革的三个要点:吏治制度必须建立,公务人员权责必须分明,机关系统必须清楚[24]。这一提案集中代表了进步人士要求革新政治、实行民主的迫切愿望,以及在发生汪精卫出走事件、日本加紧政治诱降的情况下,国民党最高当局对于这种愿望的相当程度的认同。蒋介石在这次大会的闭会词中便说到:“总理倡导三民主义,其民权主义的最终目的,就是民主政治。一国人民如果不能关切他们自身的幸福,管理他们自己共同的事务,就是说,如果人民不能积极参加政治的话,他们就不能建立强固的国家。”[25]国民党当局的这一表态,无疑有助于以后国民参政会推进宪政运动方面发挥重要作用。这次会议还通过了国民精神总动员案,提出了精神总动员的三个共同目标:1.国家至上、民族至上;2.军事第一、胜利第一;3.意志集中,力量集中。这次国民参政会休会不久,国民政府于3月12日公布了国民精神总动员纲领以及国民精神总动员实施办法。
根据国民参政会组织条例,参政员任期为一年,第一届参政员的任期应于1939年6月30日届满。为适应抗战需要,国民政府于同年4月28日颁令,决定本届参政员任期延长一年,并把会期由原来的3个月改为每6个月召集一次。于是,国民参政会第一届四次会议便于1939年9月9日至18日在重庆召集,出席参政员127人,加上中央政府官员及来宾等列席者,共达300多人。除了开会式及休会式外,这次参政会共有大会九次,其中听取的会务报告有《国防最高委员会对于本会第一、二、三次大会移送各案实施情形》、《驻会委员会报告》、《驻会委员会检讨大会决议案实施情形报告》等三项;关于政府施政报告,则有行政院的政治报告,以及有关机关长官所作的财政报告、军事报告、经济报告、交通报告、外交报告、内政报告、教育报告;立法、司法、考试、监察各院均有书面报告。这次会议上的施政报告不仅有过去实施,而且有今后的施政方针,除了参政员有多项询问,均交各审查委员会审查[26]。
大会通过提案82件,较重要的有关于川康建设方案,包括军事、政治、财政、经济、教育各方面。自国民参政会一届三次会议之后,以李璜为团长、黄炎培为副团长的国民参政会川康建设视察团,在两个月的时间里,15名参政员分成五组,对四川、西康两省的重要县份进行了视察,并把视察结果向一届四次会议提出了报告书[27],在此基础上,形成了向一届四次参政会提交的“川康建设方案”。另外,一届四次参政会大会突出反映了民主浪潮逐步高涨情况下,国内进步力量对于实施宪政的迫切愿望,相关内容的提案便有七份,正是在合并讨论这七份提案的基础上,一届参政会第四次大会通过了关于定期召集国民大会实施宪政的决议。该决议分为治本办法和治标办法,各有两项。只是该决议案没有明确规定废止战前的“五五宪法草案”和“国民大会选举法和组织法”、重选国民大会代表,则是美中不足。但即便如此,国民参政会通过该决议之后,依然有后续的相关举措。根据该决议,蒋介石以国民参政会议长的身份,指定19名参政员组成国民参政会宪政期成会,以协助政府,促成宪政,以后又把委员名额扩大到25人。该次会议闭幕后,宪政期成会即开始工作,首先就是国防最高委员会公布国民参政会关于实施宪政的决议,接着就开始了讨论宪政和修改宪法草案的工作。同年11月召开的国民党五届六中全会通过决议,定于1940年11月12日召开国民大会,颁布宪法。可见,国民参政会对推进宪政的工作还是起了相当大的作用。
国民参政会一届五次会议,于1940年4月1日至10日在重庆召开,除了开会式和休会式,共开会议9次。出席参政员145人,政府各机关长官均出席。国防最高委员会向大会提出了关于参政会第四次大会决议各案实施情形之报告,驻会委员会提出了检讨第四次大会决议案实施情形之报告,川康建设期成会则有常务委员会暨各办事处之报告及华北慰劳视察团之报告。政府各部门所作的施政报告,有何应钦所作军事报告、王宠惠所作外交报告、张嘉璈所作交通报告、孔祥熙所作财政报告、翁文灏所作经济报告、周钟岳所作之内政报告、陈立夫所作教育报告。立法、司法、考试、监察各院均提出书面报告。参政员对施政报告共提出了61起询问案。这次大会设有与以往相同的军事、外交、内政、财政、教育文化五个审查组之外,另设检讨物价特种委员会;因为参政会极为关注当时的物价高涨问题,收到此类提案十多件,希望政府采取紧急措施,严厉取缔囤积居奇及垄断牟利之奸商。检讨物价委员会审查时,要求财政、经济、交通、内政各部长出席说明,作出彻底检讨和提出具体对策。这次大会通过提案共76件,其中关于宪法草案的提案连开两次大会,进行了详尽的讨论,且极为重视。而声讨汪逆兆铭南京伪组织通电修正案,则是对出笼伊始的南京汪精卫傀儡政权的严正声讨[28]。
1940年10月国民参政会第一届参政员任期届满,国民党中央当局以国民大会筹备未竣,决定延续设立国民参政会,参政员名额由200人增加到240人,议长制改为五人制,大会及驻会委员会职权均有所扩充。1941年3月1日至10日,国民参政会二届一次大会在重庆召集,除了开会式和休会式之外,开预备会议一次,正式会议十次。预备会议上以无记名投票方式选出了蒋介石、张伯苓、左舜生、张君劢、吴贻芳等五人为第二届参政会团。政府各部会向大会提出报告,除了立法、司法、考试、监察四院和审计部为书面报告外,由各部长官到会口头报告的有孔祥熙的财政报告、王宠惠的外交报告、翁文灏的经济报告、陈立夫的教育报告、谷正纲的教育报告、张嘉璈的交通报告、陈济棠的农林报告、周钟岳的内政报告、何应钦的军事报告,以及翁文灏关于物价问题的报告。参政员对每一报告均提出询问案,共61起,均由有关主管长官即席或书面答复。这次大会收到提案155件,除了按规定分军事、外交、内政、财政、教育等五个审查委员会审查之外,另以物价和粮食问题关系人民生活至巨且相应提案甚多,经临时动议,另设物价问题特种审查委员会,专审此类提案。另设宣言起草委员会。这次大会出席参政员204人,超过以往各届。由于一月份的皖南事变,中共党籍参政员抵制此次参政会拒绝参加,这也是此前没有的情况。1941年2月15日,毛泽东等七名中共参政员曾致“删”电参政会秘书处,要求国民党方面接受中共提出的12条,否则中共参政员将不能参加即将举行的参政会二届一次大会。由于国民党当局没有接受,3月2日,董必武、邓颖超再度致函参政会秘书处,提出临时解决办法12条[29]。对此,蒋介石依然决定“置之不理”[30]。于是,这次会议期间参政会秘书长王世杰向大会作了有关接洽情况的报告,黄炎培参政员也作了补充报告。蒋介石则在第六次会议时对此事声明:军令只有一个,政府只有一个,党派精神一律平等,此次事件只要能达到团结一致抗战到底的目的,一切问题皆愿听从国民参政会根据公众民意解决;对中共各参政员,更希望其毅然接受参政会公众意思,精诚团结,共赴国难。王云五等54名参政员还临时动议,盼中共参政员坚守统一之宣言出席参政会,俾一切政治问题得循正当途径,以获完善之解决。
国民参政会第二届二次大会,于1941年11月17日至26日在重庆召集,出席参政员173人,中央党政军机关长官、来宾和记者300余人参加。共开大会10次。前五次为听取施政报告,计有何应钦作军事报告,郭泰祺作外交报告,俞鸿钧作财政报告,张嘉璈作交通报告,翁文灏作经济报告,谷正纲作社会报告,周钟岳作内政报告,徐堪作粮食报告,陈立夫作教育报告,林翼中作农林报告。第六次会议起开始讨论提案。经大会决议成立的各参政员所提议案共115件,包括关于军事及国防者8件,外交及国际事项者3件,内政事项者38件,经济事项者37件,教育及文化事项者29件。另有政府交议1942年度政府对内对外重要方针案一件。大会团所提“促进民治加强抗战力量”一案,其要点为:1.抗战终了后,即召开国民大会制订宪法;2.增强战时民意机关组织与职权;3.延揽各方人才,实践“天下为公”之遗训;4.人民合法自由予以保障等。此外,还有一项重要的临时动议,即“重申我国抗战目的决心收复东北四省”一案。这两项议案受到与会参政员高度重视,获得一致通过[31]。鉴于当时物价大幅波动,成为各界关注所作,这次参政会期间还利用11月20日之暇,召开关于物价及粮食问题座谈会,政府主管部门也有代表参加。
总之,自从1938年7月到1941年太平洋战争爆发,国民参政会召开了两届共六次大会,提出和通过了大量的议案,对政府施政报告进行了询问和审议,从而在坚持抗战建国纲领,坚持持久抗战,推进战时民主法治与宪政,促进战时经济建设,确立战时新闻政策以及打击汉奸卖国贼等方面,具有一定的积极作用。
国民参政会的召开,是“七七”事变以来国内各种力量实现团结抗日的重要标志。当时在国民党和共产党之外的中间力量的代表,对国民参政会有较高的评价,指出:“参政会集合全国各方人士,尤其是集合各党派人士于一堂,确实可以表现全国共赴国难的团结精神。”[32]通过国民参政会这一战时民主论坛,参政员们可以听取政府有关报告,并进行必要的询问,从而在一定程度上能够发挥监督政府及其官员的作用。因此有论者认为:“国民参政会事实已成了国内各党派政治上合作的一种形式,成了在野党监督批评执政党的一个机构。”这在当时历史环境下,“毕竟是一种进步,是国民党在一定程度上开放民主的表现”[33]。这种一定程度民主的开放,又曾推动国民党在坚持抗战的道路上迈出重大的步伐。如几次参政会期间,均要求政府澄清“抗战到底”的立场,国民党最高当局在公开场合一直坚持恢复卢沟桥事变前状态。但到了太平洋战争爆发前的二届二次大会上,终于通过了收复东北四省的议案。同时,国民党最高当局曾经考虑过推进政治民主、实施宪政,并且让国民参政会在此过程中发挥重要作用。如1939年9月一届四次参政会通过了定期召集国民大会实施宪政的决议,而在会议期间,蒋介石在日记中目前写到:“宪政应提早实施,本党新老党员落伍,而老党员为尤腐朽,若不还政于民,诚误国而又误党矣”[34];“决行宪政”[35]。国民党最高当局确实也要求政府各主管长官亲自向参政会作施政报告,听取意见和询问。但是,参政会对政府部门及其长官,“没有弹劾权,也没有不信任投票权,只有用建议权和询问权略略表示意思。然犹恐损伤面子,影响团结,所以关于行政院长的个人问题,系用参政员联名函件的形式秘交政府,而不在参政会内公开提出讨论”[36]。如1939年9月参政会一届四次大会期间至于休会期间,参政员对行政院长孔祥熙多有批评,作为大会的蒋介石却视之“无理攻击”,“政客官僚之无心肝,国难至此,尚以私利私见为重,可叹”。他甚至公开为孔辩解:“余乃以正言评判抗战之功多在财政以指示之,众乃无词。”“参政会议如常集会,对行政庸之多所指摘,余再三声辩,痛论攻讦非训政意义。”[37]这就使参政会对政府施政无法真正起到监督作用。另外,参政会虽然设有驻会委员会,但实际发挥的作用更为有限。当时参政会对政府的监督,整体上还流于形式。国民参政会通过的决议案的实际执行效果,也是非常有限的。此外,国民参政会作为当时条件下的公开合法的民意机关,其自身的制度设计上还存在着不少的局限性。如根据《国民参政会组织条例》有关规定,国民参政员、正副议长的选任,明显为国民党一党独揽。国民参政员的任期,在1938年4月12日公布的《国民参政会组织条例》中第八条规定:“国民参政员之任期为一年,国民政府认为有必要时,得延长一年。”但在1940年4月16日公布的《修正国民参政会组织条例第八条条文》中规定:“国民参政会参政员之任期为一年,国民政府认为有必要时,得延长之。”这就使得国民参政员任期的长短全由国民政府随意决定。国民参政会的召集,原条例第九条规定为每3个月开会一次,会期10天。但在1939年4月28日公布的《修正国民参政会组织条例第九条条文》中规定为每6个月开会一次,会期10天。如此延长开会间隔,实有削弱国民参政会的功能及影响的意图[38]。此外,根据组织条例规定:国民参政会只有在出席会议参政员人数达到其总额二分之一以上时,才得开议。但在国民参政员人员构成上,国民党籍参政员实占半数以上,因此,国民参政会的开议权,实为国民党当局所把握。
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