战时经济纲领和基本政策的制定
1937年中日战争全面爆发后的头半年里,国民政府颁发过一些带有战时经济统制性质的文件,如《非常时期安定金融办法》、《战时农矿工商管理条例》,有过一些较具体的规定。而在1938年3月底举行的国民党临时全国代表大会分别通过了《抗战建国纲领》和《非常时期经济方案》。其中《抗战建国纲领》的经济部分共八条:(1)经济建设应以军事为中心,同时注重改善人民生活,本此目的,以实行计划经济,奖励海内外人民投资,扩大战时生产。(2)以全力发展农村经济,奖励合作,调节粮食,并开垦荒地,疏通水利。(3)开发矿产,树立重工业的基础,鼓励轻工业的经营,并发展各地之手工业。(4)推行战时税制,彻底改革财务行政。(5)统制银行业务,从而调整工商业之活动。(6)巩固法币,统制外汇,管理进出口货,以安定金融。(7)整理交通系统,举办水陆空联运,增筑铁路公路,加辟航线。(8)严禁奸商垄断居奇,投机操纵,实施物品平价制度[1]。这八条经济纲领,涉及到战时的生产、流通、财政、金融等方面。而会议通过的《非常时期经济方案》分别提出了各个经济领域的基本政策,主要内容如下:
(一)推进农业以增生产 1.农民生活应使安定;2.有用作物之生产应使增加;3.大宗农产品应设法积储调剂;4.农村经济应使活动;5.土地分配应逐步改进。
(二)发展工矿以应供需 1.固有工矿设备应设法保存,以充实内地生产能力;2.国防急需之工厂应积极筹设,政府除保全原有生产力之外,更应创造新生产能力;3.燃料及动力应妥筹供给;4.农村手工业应提倡促进;5.民营事业应扶植奖导;6.资本与劳工之利益应兼全并顾。
(三)筹办工垦以安难民 提出安置难民从事生产工作,以增加抗战力量,其中最重要的方式是垦荒,要求于最短期内勘定各省荒地,办理难民移垦登记,并拟定各项垦殖实施办法,次第施行。
(四)发展交通便利运输 1.国内交通线路应加速添设,包括铁路、公路和内河航线;2.国际交通线路开辟扩充,包括铁路、公路、电信和航空。
(五)分别地区调剂金融 1.沦陷区;2.接近敌区;3.距敌远区;4.复兴根据区。要求以政府有关规定方法为经,以分区施行为纬,切实推行,期收良效。
(六)管理贸易以裕外汇 限制非必需品与奢侈品的进口,改善出口环境和发展出口产品生产,鼓励大量出口,以所得外汇巩固战时金融,发展国内贸易和生产事业。
(七)厉行节约以省物力 凡政府机关不必要之开支,不能即生效果之建设费用,均宜切实核减;至私人经济,应尽量节省物力财力,贡献国家,用于抗战[2]。
国民党临时全国代表大会通过的经济纲领以及基本政策,成为以后几年里国民政府制订实施具体财经金融政策的基本依据。
1938年10月广州武汉失陷之后,抗日战争进入相持阶段,国民党当局更加重视确立起战时经济统制和经营方针,认为:“抗战现已进入第二阶段,经济建设,尤其西部各省之生产建设,必更加速其发展,始能适应抗战之需要。”国民党当局提出了应该厉行的四条原则:1.确定工矿等业之统制方式,凡与国防有重大关系之工业以及重工业,自以国营为原则。但经中央许可,仍得由省经营之。其他矿业、轻工业、农业以及不带军用性之普通商业,则务必采奖励民营之方式。2.确定工矿等业之经营方针,国营及省公营工矿等业,应均以供给国防需要、增进社会繁荣为方针,不以与民争利为目的;中央应尽必要范围内给予省营事业以积极的经济援助,减少地方困难,增进地方与中央联系;对于民营事业,中央应以扩大现时奖助总预算,予以保息、保债、垫款、贷款等进行积极辅助。3.确定改进交通事业之计划。4.确定各种工作完成之期限并严订考核程序[3]。鉴于日本侵略者在前方区域日趋猖獗的经济侵略与掠夺活动,国民党当局还确定了不同地区的基本经济政策,沦陷区域之经济政策应以破坏为主,游击区域之经济政策应以保存资源、扶助民众为主,作战区域之经济政策应以免济敌以粮为主[4]。换言之,让西部各省成为战时经济的基地,在统制基础上综合协调,调动中央与地方各种经济力量,发挥其生产建设之积极性,从而促进大后方经济建设,增强持久抗战的实力与物质基础;而在沦陷区、游击区、作战区则以破坏敌方经济、保存我方经济力量为原则。
随着战线的扩大和战事的持续,战时经济的负担十分沉重。1941年3月,国民党五届八中全会通过了《积极动员人力物力财力确立战时经济体系案》,认为中国战时“经济力之能否持久”,已成为中国抗战“最后胜利之关键”,进而指出基本经济对策为:“积极动员全国人、财、物力,加强战时经济体系,以求生产之增加、分配之公允,并厉行消费节约,务使一切经济之力量,得收全盘控制之运用。”会议制定了《战时经济体系基本纲领》,共十条:
(一)确认当前对敌经济斗争为胜利之主要关键,树立以军事第一与经济国防化之基本信念,确立战时经济体系努力之方针。(二)深切了解新时代国防经济政策之重要,并全力推行,以达到抗战最后胜利之目的。(三)限定最短期间,充实并调整各级经济机构。(四)动员全国专门人才,分配于各级经济机构中。(五)动员全国优秀青年,施行短期训练,充任经济抗战之战斗员。(六)动员全国工人、农民和妇女,分期加以组训,积极从事生产事业。(七)经济机构均依军事部署与科学管理,统一指挥,分层负责。(八)对人民经济活动,从生产到消费,应作有体系之计划统制。(九)对于金融、贸易、运输、生产等关键事业,以扩大国营,联合民营,加强联系等手段,使成为整个经济抗战集体。(十)厉行对敌经济斗争[5]。
1941年12月太平洋战争爆发后不久,国民党五届九中全会订立了《加强国家总动员实施纲领》,从其内容来看,主要是关于经济总动员的。《实施纲领》提出了五项目标:1.全国人民力量充分发挥,合理使用;2.士兵之粮秣、械弹,供应无缺;3.土地之使用竭尽其力;4.一切物力之补充,继续不匮;5.全国人民之生活能维持健康之水准。为达到这些目标,又提出了多项要求,其中与社会经济生产、消费、分配等直接相关的有:提高工作效能,增进物资生产;任何人劳力所获或所有之物资,除本人及其他节约合理需要外,应尽量提供政府征购或借用,不得私作无益消耗或囤积隐藏;全国土地应受国家之统制;生活必需品之物价应由政府管制,严禁违法抬价[6]。
战时经济纲领和基本经济政策的最突出的方面,就是强制性地要求各经济实体及其从业人员,均必须以发展战时经济为第一要务。对于这一点,国民政府及主管部门曾多次颁发相应的条例。
抗战爆发后不久,行政院便训令各省政府:在抗战时期,各地工商企业应加紧生产和调节物品,不得自行紧缩和收歇,无论部分或全部歇业,均需事前呈请许可[7]。待到1938年10月,国民政府在修正公布的《非常时期农矿工商管理条例》中明确规定:数十种经指定的农产品、矿产品和轻重工业品,“其生产者或经营者,非经经济部核准不得歇业、停业或停工。其已歇业、停业或停工者,经济部得限期令其复业复工”;指定各企业之员工不得罢市、罢工或怠工;但对所用原料为军用必需品者,制造非必需品而所用原料供给缺乏者,经济部得令其停业,并将其土地、房屋、机器、动力、材料、工具等移作其他用途[8]。
这些,都是从消极方面来防止现有生产力的浪费。此外,更从积极动员和鼓励出发,推动社会经济的发展。
(一)奖励发展工矿业 1938年6月,国民政府颁布《工业奖励法》及《特种工业保息及补助条例》,凡应用机器或改良手工制造货物在国内外市场有国际竞争者,采用外国最新方法首先在本国一定区域内制造者,应用在本国享有专利权之发明在国内生产者,可申请奖励;凡实收资本在100万元以上,并且制造原动力机、电机、工作机器、冶制各种金属原料、采炼各种液体燃料、制造运输器材,其他经政府认可的重要工业,得呈请保息或补助[9]。一年之后,又把可申请奖助的重要工矿业确定为电气、机械、化学、纺织、农产制造、采矿、冶炼等七个行业,范围要比原先扩大;同时把实收资本的限额从100万元改为20万元,体现出对中小规模工矿业的重视[10]。另外,除了保息和现金奖励之外,还扩大了奖助的方式,包括:减低或免除出口税、原料税、转口税及其他地方税捐,减低国营交通事业运输费,免除和酌减公有土地之地租,提供低息贷款、提供运输上的便利[11]。为了发展战时急需的矿业,国民政府修订了《矿业法》,在重申“中华民国领域内之矿均为国有”的同时,允许各地在行政院核准后,可与外人合资经营矿业,但半数以上的股份应为中国中央政府或地方政府所有,并有半数以上董事系中国中央或地方政府之代表,董事长和总经理由中国中央或地方政府所派[12]。
(二)重视农业 在中央政府内设农产促进委员会,为发展农业的最高设计机构;设中央农业实验所,主管农业技术的推广运用。推广战前业已开始的合作事业,至1938年底,在国统区已有农业合作社3万余个。根据战时出现大量难民的现实,鼓励组织难民移垦,国民政府要求各省调查并划定垦区,拟订移垦计划和实施办法,帮助垦民建筑住所,以贷款的方式帮助垦民解决移垦第一年所需之食粮、农具、耕牛、种籽、肥料、饲料、种畜等,免交田租三至五年。国民政府有关当局并把拓宽农村金融业务视作战时农业经济发展之关键,设农本局主持之。财政当局要求各地金融机关设立农产仓库,增加农产押款,增放农田机器借款和农田水利借款,农民得凭存仓农抵押借款。起初,各金融机关仅以合作社为提供农贷之对象。1938年6月,财政、经济两部联合修正通过了《扩大农村贷款范围办法》,规定农民组织亦得为贷款对象[13]。至1942年1月,四联总处又决定,中央信托局和中国、交通、农民三银行发放农贷之对象,包括:1.合作社、互助社、农会等农民团体;2.以改进农业为目的之机关、团体、学校;依法登记之农场、林场、牧场等。农贷的种类也扩大为农业生产、农田水利、农业推广、农村副业、农产运销等方面[14]。
(三)开发西南地区 抗战爆发后,国民政府有关机构在组织安排沿海工业内迁时,便有意识地把资源丰富的西南地区作为重点接受地区。国民党中央政权移至四川后,不仅在政治上提升西南各省的地位,且在经济开发上予以重点扶持。1939年初,国民政府设立了西南建设委员会,由行政院院长孔祥熙任委员长,四川省张群为副委员长,有关各部的部长、各省为委员。国民政府把发展交通运输作为开发西南地区的重要措施,规划和兴建了多条省际公路、铁路干线。资源委员会、经济部亦以西南地区作为发展矿业、基础工业和其他工业的重点所在。
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