战时经济机构的进一步调整
1937年8月11日国民党中央政治委员会决定设立的国防最高会议,既是政治和军事领域大政方针的最高决策机构,也是经济决策的最高机构。国防最高会议的职权中包括对国防方针、国防经费、国家总动员事项的决定[1],在战时当然也包括了对重大经济问题的决策。至1939年1月,国民党五届五中全会设立了国防最高委员会,既取代了原国防最高会议,又明确代行中央政治委员之职权,国防最高委员会委员长对于党政军一切事务,得不依平时程序,以命令为便宜之措施[2],经济决策权同样也高度集中了,这是战时经济体制进一步完备的标志。
从战时经济具体机构的设立和调整来看,起初国民政府试图通过强化军事部门的作用,来应付大规模战争的爆发所带来的经济问题。为了应付战争爆发对经济造成的混乱局面,国民党当局决定对战时经济“加以严密之组织,予以适当之调整,济以有力之援助”,以解除战争带来的困难,促进农、矿、工商百业之发展。1937年10月,在蒋介石的提议下,经国防最高会议议决,在军事委员会下设农业调整委员会、工矿调整委员会、贸易调整委员会。三个调整委员会的主要职责和使命,在于调剂农村经济,保育实业生产,保持国际市场,并“各就主管范围,督促管理,负责调整”[3];另在军事委员会设第三部管制矿产品和重工业品,设第四部管制农产品和轻工业品,设第六部管理交通运输,都体现了这方面的用意。
但是,上述军事部门与已有仍在发挥其职能的政府经济部门,如实业部、全国经济委员会等,显然有职权划分不清、机构重叠的问题,导致了经济决策和管理方面的混乱。为了适应战争持久化的需要,国民政府开始对经济机构进行较系统的调整。
1938年1月1日,国民政府对行政院进行改组,将实业部改组为经济部,为管理全国经济行政事务之机关,对于各地方最高行政长官执行经济行政事务,有指示监督之责[4]。原直属于国民政府的全国建设委员会、全国经济委员会之水利部分,归并入经济部;原隶属于军事委员会与经济相关的若干机构,即第三、第四两部、资源委员会、农业调整委员会、工矿调整委员会,也并入了经济部。在经济部内,先后设置了农林、水利、矿业、工业、电业、商业、企业、管制、总务等司,农本、商标、度量衡、采金、物资等局,工矿调整、燃料管理、平价购销等处,资源、燃料等委员会。经济部的职权范围一度包括了战时中国主要生产领域(农、矿、工业)和商业领域,虽然下属机构众多,但大体上代表了一种高度集中的战时经济体制。
资源委员会由原属于军事委员会改隶经济部之后,职权范围扩大了,包括所有国营基本工业、动力工业和矿业企业的创办、经营和管理,统制所有战略物资的生产、收购和运销。战时资源委员会先后建立了数百个电气和工矿企业,是电力、燃料、矿产品和重工业品的主管机构。
原属于军事委员会的贸易调整委员会于1938年改隶于财政部,易名贸易委员会,主要职权为管制进出口贸易,推进对外贸易的发展,管理外汇、借款、易货偿债,从国外购货,对日伪进行经济封锁,自日伪占领区抢购重要物资等。
战前,国民政府行政院下设交通部和铁道部。1938年1月1日,铁道部被撤销,所经营管理之铁道事业归并入交通部;此外,全国经济委员会所属的公路处和军事委员会下属的水陆运输联合办事处,也都划入交通部。自此,交通部的职权范围大为扩展,全面负责国有铁路、公路、电信、邮政、航政事业的规划、建设和管理,对地方经办及民营之交通事业,亦有监督之责。
1938年初所进行的调整,是抗日战争爆发以来国民党当局对中央经济行政机构所作的最全面、最系统的大调整。其结果是经济、行政职能基本上从军事机构中划分出来,统一于行政院系统。这并非意味着淡化经济的战时特征,恰恰相反,它实际上是为了适应战争持久化的需要,不再人为划分经济的“战时”和“非战时”性质,而是把所有经济机构都定位于为战争服务,从而大大加强了战时中央经济职能和权限的集中,有助于经济行政效率的提高,对战时后方各地社会经济的运作有着直接的影响。
随着战争的进展,特别是经济统制的全面实施,要求经济决策的集中统一和贯彻实施的高效率,再次提上议事日程。1940年10月,在国防最高委员会内设立了中央设计局,蒋介石兼总裁,其中集中了一批专门人才,掌管全国政治、军事、经济建设计划和预算之设计与审议[5]。这还只是个综合性的高层决策咨询机构。同年12月,决定在行政院内设立经济会议,1941年2月8日,行政院经济会议正式成立,开始办公,每星期开会一次,其职权范围为:“统筹战时经济”、“政府一切经济设施概由经济会议审定”,凡经济会议之议决案,以行政院之命令行之[6]。经济会议以行政院院长(当时为蒋介石)为,行政院副院长(当时为孔祥熙)为副,委员包括财政、经济、军政、交通、农林、社会各部的部长,行政院秘书长和政务处处长,军事委员会参谋本部总长和次长、军令部部长、后方勤务部部长、军事委员会侍从室各处的主任,中央设计局秘书长,全国粮食管理局局长,中央银行总裁、副总裁,四联总处秘书长,资源委员会主任委员,贸易委员会主任委员,军需署署长,兵工署署长。指派侍从室第一处主任贺耀组为秘书长。行政院经济会议设各专门委员会,指派专门人员组织之。另在秘书处下设政务、粮食、物资、工资、运输、金融、贸易、合作、调查、检察、军事等组,分理各项事务。如检察组可派员前往各地,执行经济检察任务,以贯彻实施经济统制政策。
1942年3月29日,国民政府公布了《国家总动员法》,实施全面的战时统制。4月,行政院经济会议也相应改为国家总动员会议。此后,国民政府战时中央经济机构相对稳定,未再作大的调整。
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