战时物资管理与统制
战时经济体制的运作,较多地体现在对物资的管理与统制上。
抗战之前,国民政府曾通过资源委员会对某些战略原料的产销进行过控制,但总体上看,大部分产品的生产和流通没有纳入政府管制。抗日战争爆发后不久,国民政府就提出要对若干重要物资进行统一的管理乃至统制。
1937年12月22日,国民政府公布了《战时农矿工商管理条例》,共20条。规定:在战时,军事委员会第三部可对所指定之矿产品及重工业制品进行管理,包括燃料、金属及其制品,酸、碱及其化合品,水泥、酒精及其他溶剂,橡胶、交通器材、电气及动力器材;军事委员会第四部可对所指定之农产品及轻工业品进行管理,包括食粮、植物油、棉、毛、丝、麻及其制品,纸及其制品,纸及印刷教育文化品,皮革及其他畜产品,药品、茶、盐、糖、酿造品、油漆、木材、火柴、陶瓷、砖瓦。条例还规定,军事委员会第三部、第四部得就下列事项规定适当之标准:生产或经营方法、原料之种类及存量、工作时间及劳工、产品之品质与产量、生产费用、运输之方式及途径、销售之方式及范围、售价、利润[1]。这是战时第一个在较广范围内对物资进行管理和统制的法规。
1938年10月6日,《战时农矿工商管理条例》经修正后,易名《非常时期农矿工商管理条例》加以公布,从原来的20条增加到36条。新《条例》把对有关物资实施管理的责任机构由军事委员会改为经济部,管理物资的种类由原来的二类(矿产品及重工业品、农产品及轻工业品),进一步分为四类,并作了具体规定:1.棉、丝、麻、羊毛及其制品;2.金、银、钢、铁、铜、锡、铝、镍、铅、锌、钨、锑、锰、汞及其制品;3.食粮、植物油、茶、糖、皮革、木材、盐、煤及焦炭、煤油、汽油、柴油、润滑油、纸、漆、酒精、水泥、石灰、酸碱、火柴、交通器材、电工器材、电气机器工具、教育用品、药品、人造肥料、陶器、砖瓦、玻璃;4.其他由经济部呈准行政院指定者。此外,对于各指定物资,经济部得因必要限制或禁止其输入输出,得依供求情况调节其消费,得因必要分别为禁售或平价之处分,得因必要令生产者或经营者储藏或移置之[2]。这个新颁布的《条例》,无论对列入管理物资的范围还是管理的程度,都超出了抗战爆发之初的规定。
对日用必需品的平价和取缔投机,是战时物资管理和统制的重要方面。起初,国民政府系授权各地方主管官署会同当地商会、同业公会设立的平价委员会,根据兼顾生产者和消费者利益的原则,以物品之生产及运销成本受战时影响的程度,或以战前的平均价格,或以战时之成本加上相当之利润,作为对有关日用必需品进行平价的标准。平价委员会拟出价格后,再呈地方主管官署核定,最后报经济部备核;至于应予评定价格的日用必需品的种类,亦由各地主管官署指定[3]。嗣后不久,国民政府授权由经济部来指定需加以平价的日用必需品的种类,并在经济部之下设立平价购销处,主持办理西南、西北各省的日用必需品平价购销事宜;购销处营运资金由四联总处直接拨付,会计独立,受四联总处的稽核监督;该机构办理日用必需品的平价购销,须依据以下原则:1.采购日用必需品,应维持其最低价格;2.批售日用必需品,应规定其最高价格,3.维护商人之正当营业,不与商人争利;4.规定批发零售价格,应采取稳定主义。另规定,凡受平价购销处委托并请得营运资金从事购销者,其批发利润平均不得超过成本的5%,零售利润不得超过批发成本的20%[4]。
上述平价购销工作收到了一定的效果。但是,后方各省的日用品供不应求的情况依然十分严重,投机倒把、囤积居奇猖獗。至1941年1月3日,国民政府公布了《非常时期取缔日用重要物品囤积居奇办法》,重新规定了列为取缔囤积居奇范围的日用重要物品的种类:1.粮食类:米、谷、麦、面粉、高粱、粟、玉米、豆类。2.服用类:棉花、棉纱、棉布、麻布、皮革。3.燃料类:煤炭(包括煤块、煤末、煤球、焦煤)、木炭。4.日用品类:食盐、纸张、皂碱、火柴、菜籽、菜油。5.其他经济部呈准指定者。该办法并对囤积居奇行为作出了明确的界定,授权各主管官署斟酌当地情形规定有关物品的“合法利润”[5]。
除了综合性的条例法规之外,国民政府还就若干重要物品的管理和统制订定了专门性的文件。
(一)粮食。粮食是抗日战争爆发后最早实行统制的物品。1937年8月18日,国民政府颁发了《战时粮食管理条例》,宣布设立全国粮食管理局,直隶于行政院;授权战时粮食管理局得发布有关粮食管理事宜的办法或规章,并得对粮食的下列事项进行管理:1.生产;2.消费;3.储藏;4.价格;5.运输及贸易;6.统制及分配[6]。另设立地方的粮食管理机构,在各省设粮食管理局,县设粮食管理委员会,直辖市或市即由市政府负责粮食管理。全国粮食管理局成立后,对粮食的生产、储藏、运输、销售、消费等基本情况进行了调查,规定所有的粮食仓库、加工事业、粮商,都必须进行登记,并按期报告经营粮食的数量。全国粮食管理局负责规划设立公仓网,从省到镇、乡、保;规定公有粮食必须存储于公仓内,民有粮食亦奖励寄存于公仓,必要时可限定部分民有粮食储入公仓;全国粮食管理局还直接负责粮食动员的实施,从中央储藏之粮食到各省以下乃至民有之粮食;平时则进行粮食市场的管理,调剂供需,加强运销组织,开展平价[7]。1940年3月起,四川重庆、成都和贵州贵阳等地粮价上涨幅度加大,囤积之风骤炽,蒋介石曾同时致电川、黔两省政府及经济部、四联总处、农本局、重庆市政府等机关,指示施行粮食限价出售,禁止和取缔公私机构购押米谷屯储,现存米谷一律陈报并听候平价出售等措施[8]。同年8月,国民党最高当局强调“采米统制,不许米商自由采办”[9]。蒋介石还曾发布手令,要求各地政府在乡镇一级均要组织谷米存户调查会,设立登记处,如有隐瞒不报者,一经查出,充公其所有谷米以外,并加重处罚;同时奖励密报者。蒋介石还要求国民党员、三青团员努力参加粮食调查工作[10]。全国粮食管理局还进一步采取治本和治标的管理措施。所谓治本,包括查明粮户的地亩数,约定售出量,规定粮户送粮之限期,民户按月购粮之限额等。所谓治标,包括:委托行政督察专员前往征购军粮各县,督导军粮之提前完成;严禁各地阻碍粮运;劝令300市石租谷以上之粮户出售部分粮食;通令各县对所有公学谷除保留必需之最低数量外,其余售卖以接济市场[11]。政府最高当局还要求“粮食没收须从富豪开始”、“余粮囤积不售者应从官方舞弊者开始”[12]。至1940年末,全国粮食管理局还颁行了《粮食管理紧急实施要项》,共18条,要求在各市县克期成立粮食管理委员会,各重要粮食市场成立粮食管理处,对所辖境内之粮食市场进行管理,包括制止市场外的粮食交易、管制粮食的转输、定订当地粮食牌价、限期出售民间旧存余粮、对拒绝售粮者照市价征用乃至予以没收,等等[13]。1941年5月12日,国民政府颁布施行的《非常时期违反粮食管理治罪暂行条例》,则在粮食管理方面作出了更严厉的规定:凡非商人或非粮商购囤粮食营利者、粮商购囤粮食不遵粮食主管机关规定售出者、粮户或农户余粮未按粮食主管机关规定出售而规避藏匿者,均以囤积居奇论;凡囤积稻谷5000市石以上或小麦3000市石以上者,除没收其粮食外,视囤积粮食之数量,分别处以拘役或罚款、有期徒刑、无期徒刑直至死刑;规定需粮之民户和机关,如存粮分别超过3个月和2个月以上需要量的而未向主管机关陈报核准的,其超过部分的粮食将予以没收;另外,粮商购进售出粮食未登记报告,不按主管机关规定之地域、期限、数量、价格售粮者,均将处以罚金[14]。
但是,由于没有掌握足够的粮源,严格的粮食管理政策难以奏效。为了直接掌握粮食,也为了减少通货膨胀对田赋收入的不利影响,1941年下半年起,国民政府又在后方各省全面实行田赋征实,起初规定按正附税总额每元折合稻谷2市斗(或等价小麦、杂粮,次年调整至4斗),由财政部经征;结束全国粮食管理局,另设立粮食部为田赋征实经收之最高机关,并负责粮食采办、仓储运输等事项。1941年还开始实行粮食征购以补田赋征实之不足,次年改征购办法为随赋随购,1943年又改征购为征借。另外从1942年初开始,国民政府有关部门还全面开展了对大户存粮情况的调查,以冀有效地实施粮食管制。一些省份还实行了对大户余粮的强制性收购。例如,广东省曾对粮户存粮满100市担以上者进行强制收购,收购比率从10%到20%[15]。
国民政府除了以行政手段实行粮食管理和统制外,还一度在战区采用军事体制。1938年4月,国民政府在各战区设立战时粮食管理处,直隶于战区司令长官部,可对战区内所有公私粮食依法处理,乃至直接管理中央及省市县政府在战区内所设之粮食仓库;管理之粮食种类以米、麦、面粉为主,次及重要杂粮,必要时并得包括食盐、饲料及其他可供食用之物品;管理事项包括:了解和查核粮食存储消费数量,公平分配军糈民食之供给,必要时可决定粮食的移运或销毁,得直接办理粮食之采购、加工、储藏及配销,等等[16]。
(二)棉花纱布。在战时的后方地区,棉花、棉纱和布匹也是列入管制的最重要的物品之一。战前,全国经济委员会曾于1933年设立棉业统制委员会,在部分棉区从事过发放农贷、良种培育、收购棉花等事宜,名为统制,实际上不含强制性。抗战爆发后,全国经济委员会撤销,大部分经管事项归并于新设立的经济部。1938年6月,经济部农本局在重庆设立了名为“福生庄”的机构,在各省设分庄,对棉花纱布市场和价格进行管理,以调剂供需。农本局还在主要产棉区川、陕、豫、鄂等省设收购处,又在川黔等省设立手纺办事处。1939年12月经济部成立平价购销处,曾委托“福生庄”在外地采购布匹,然后运交各供应站平价销售。为了平抑重庆等地居高不下的布价,平价购销处最初采取了“放纱收布”的管理方法,即由该处向织户定量发放棉纱,再向织户收购布匹,平价购销处根据各织户所有织机的种类数量和性能,核发领纱证,准许织户领纱数量,以织布1匹领机纱5市斤3两和土纱5市斤8两为准,最初时先按每台布机织布5匹所需经纬量领纱,以后按所缴布匹数换领相等之纱量,随缴随领,随织随缴,约隔3日缴布1匹,不得延迟;另对织户领纱所织之布的规格,包括长度、宽度、重量、经纬密度、含浆量等,作了具体的规定[17]。用这种方法,平价购销处得以掌握部分布匹,再以平价推出后,在一定程度上有助于遏制市场布价的上涨。
但是,1941年以后,市场纱价激涨,进一步冲击了棉业市场,平价购销处只得在经济部指定的区域内,对棉纱、棉布实行限价,凡经规定限价的棉纱、棉布,平价购销处有权随时派员检查其规格,以资考核。到1942年2月,经济部进一步加强了对棉花、棉纱、棉布的管制,提出了“以花控纱、以纱控布、以布控价”的管制政策,并且实行了统筹棉纱平价供销办法,分别规定了16支纱、20支纱的最高价,对重庆附近的豫丰、裕华、申新、沙市四大纱厂的全部出产之纱,均由经济部的物资局加盖标记后,再由农本局按平价统行收购,禁止四厂自行出售纱支;还授权物资局在必要时征购其余公私纱厂的产品。对于所有征购得来的棉纱,除军用部分外,均由农本局负责供销分配,供放纱收布、以纱换布、平价售供直接用户、调节市场之用。对于布匹,一度也采取过平价限量出售的办法。如自1942年3月起,先后向在重庆的公职人员乃至一般市民出售平价布匹,每人可以一次性购买1丈5尺。至当年8月,在重庆市场抛售了平价布12.6万余匹,对平抑市场布价起过一定的作用。后来在财政部设立花纱布管制局,仍沿用“以花控纱、以纱控布、以布控价”的政策,但执行规程中更为严厉。
(三)矿产品和重工业品。抗战爆发初始,国民政府便实施了矿产品和重工业品的管制。对于煤,授权军事委员会以命令的方式确定各煤矿供给煤炭之地域、数量及价格[18];全国所有各运输机关,“应设法使有关于国防建设所应用之煤炭尽先运抵目的地”,由军事委员会统一规定各煤炭管理区域所需最低额之煤量及供给煤矿、承运之运输机关,各机关均须遵守;非经军事委员会的核准,各运输机关不得装运未经规定之煤炭[19];军事委员会于必要时,得在煤炭管理区域内设立煤炭管理机关,管理下列事项:1.各煤炭商行存储煤炭及运到煤炭之登记保管与分配;2.各煤炭商行销售煤炭之种类数量及地点;3.各优先用户购买煤炭之种类数量及地点;4.普通用户购买煤炭之种类数量及地点;5.煤炭之价格。所谓的优先用户,指的是有关军事之制造及运输机关、公用事业[20]。国民政府西迁重庆后,在经济部下设燃料管理处,煤炭是列入管理的主要物资。燃料管理处先是对嘉陵江、綦江、岷江、沱江各沿岸煤矿产煤进行管制,规定各矿应尽先供给重庆市、成都市及各盐场、各工厂之需要;燃料管理处得随时派员调查各矿生产情形及采运选炼费用或工程设备,各矿须按月向燃料管理处呈报各种煤采选、炼焦、运输、存积吨量及次月预计之数;燃料管理处及其下属办事处得指定各矿煤斤运销区域及停泊煤船地点或分设堆栈,各矿须持有燃料管理处所发之煤运证方得由码头起运,到达目的地后,亦由燃料管理处或其办事处分配[21]。自1939年5月起,所有各矿所产煤斤及各重要城市、各工业区暨铁路轮船之用煤,均受燃料管理处管制。 对于水泥,由经济部为主,会同军政部、交通部的代表,成立专门的水泥管理委员会,所有的水泥生产厂家和运销行商,都必须向该委员会登记,购用水泥者,亦须预先向管理委员会申请,经核准领取购用证后,再向生产厂家或行商购买[22]。
汽油、柴油及润滑油等非食用油,是列入战时管制的又一类重要物资,由直属于行政院的液体燃料管理委员会经管,所有经销行商,均须向该委员会或其办事处申请登记,经核准发给营业许可证后,方得到指定的油公司领购,并按液体燃料管理委员会核定的价格经售。油料经理商每月应将经售数量、现存数量及正在购运中之数量,报告该管理委员会[23]。至于酒精,无论制造还是销售,都列入了燃料管理委员会的管制范围,违者将受到查缉。钢铁则由经济部会同军政部组织之管理委员会进行管制,钢铁管理委员会指定实施管理的区域和钢铁种类,并得派员驻在各冶炼制造厂进行监督,稽核有关之簿据;钢铁材料的转运,须持有管理委员会所颁发的运照;各工厂、机关、商号需用列入管理的钢铁材料时,须经该委员会审核批准后,再向指定之主管机关或商号购用[24]。即便是以土法炼制的铁料,也由钢铁管理委员会下设的土铁管理处进行管制,被指定区域内的原存及新生产的所有土铁,都由该土铁管理处分配,亦可统一收购;土铁收购及销售价格由管理处规定公布,其生产过程受到监控,运输亦须领有钢铁管理委员会的运照[25]。
(四)出口物资。出口物资中,钨、锑、锡、汞等特种矿产品,由经济部资源委员会统制。特种矿产品早先主要是民间开采,多系商人自由经营。1936年起,资源委员会在主要矿区分别设立了钨业管理处、锑业管理处、锡汞管理处等机构,开始实施统制,但主要限于对矿砂的收购运销。抗战爆发后,资源委员会一面协助民营矿区改进技术,获得材料,融通资金,督促开采,另一方面加强了国营生产,而且全面统制了特种矿产品的出口。除了特种矿产品外,桐油、猪鬃、生丝、茶叶、羊毛等物资是由财政部贸易委员会主管的。各省茶叶的收购、外销事宜,由贸易委员会负责统筹办理,得定价收买,中国茶叶公司及下属机关予以协助;至于各省茶叶之生产、管理、运输事宜,由各省政府组织茶叶管理机关,商承贸易委员会办理[26]。全国猪鬃之收购运销,亦由贸易委员会统一办理,凡经营猪鬃的商号行栈,均须向贸易委员会登记, 在内地收集生鬃并整理,然后按定价售与贸易委员会,不得自行报运出口,囤积猪鬃的数量和期限均有规定[27]。至于各地桐油的收购运销,由贸易委员会属下的复兴商业公司统一办理,价格由复兴商业公司拟订和贸易委员会核定后公布,凡在复兴商业公司设有收货机关之市场,其他任何机关、商号或个人均不得收购或贩运桐油;桐油的运输须持有贸易委员会所发之转运证,甚至复兴商业公司报运桐油转口和出口,也须凭财政部颁发的专用准用单,方准放行。至于各地内销桐油,由地方政府将实际需要数量及经营行号,向贸易委员会申请核定;贸易委员会还规定了每经营行号和桐农存储桐油的最高数额,超过限额者,复兴商业公司将按照当地牌价强制收买[28]。
对于国统区所生产的物资的管理和统制,不仅是为了后方各地的直接需求或出口,还在于限制物资流入日伪占领区。早在1937年8月,国民政府就颁布了《食粮资敌治罪暂行条例》,严禁向敌军供给食粮,违者将没收所运食粮、课以罚金,并视供敌食粮之数量,判有期徒刑、无期徒刑直至死刑[29]。1938 年10月,国民政府公布了《禁运资敌物品条例》,规定:“凡国内物品足以增加敌人之实力者”,禁止运往敌国及其占领控制地区,所谓的禁运资敌物品和敌国控制区域,由经济部随时指定之,由海关或其货运稽核处严密查禁,在各战区亦应严密划定封锁线,配置军警,以防偷运物品资敌,各地军政、交通、邮局等机关予以切实协助;凡截获偷运之资敌物品,予以没收并罚款,如偷运物品查有实据系售卖于敌人者,可处死刑或无期徒刑[30]。凡被列为禁运资敌物品,在各战地党政分会的协调下,应由贸易委员会、资源委员会、农本局及下属机构分别负责办理统一收购事宜,其收购资金、价格、存储地点及仓库、转运等,都有相应的规定[31]。与查禁偷运资敌物品相应的,是查禁敌货进口和运入后方国统区。国民政府曾颁布条例,明确规定由各地主管官署、海关或其货运稽核处实施查缉敌货之职权、各工厂商号不得购买敌货;凡已购入敌货之工厂商号,须在规定期限内申请登记,具结永不购买敌货[32]。
随着对日经济作战愈益重要,国民政府于1940年设立了对敌经济封锁委员会,并在水陆交通重要站口指定负责机关,派军警切实协助,另有军法执行总监部组巡视团监察。
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