国统区的民主宪政运动
1939至1940年前后中国一度兴起的民主宪政运动,是抗日战争时期中国民主政治建设的一件大事。这次运动在抗日民族统一战线的旗帜下开展,对中国抗日战争乃至战后政治格局影响深远。
抗战爆发之前,国民政府曾有宪政的筹议,并付诸一定的行动。但是自1937年7月卢沟桥事变发生之后,“战事既起,第五次全国代表大会所议决关于国民大会之召集,宪法之制定颁布,不得已而延期,政府此时惟有依据国民会议所制定颁布之约法以行使治权”[1]。由于日本侵华战争发生,原定宪政实施计划被迫推延,这是客观形势所致,也容易为国人所谅解。
随着抗战进入相持阶段,正面战场作战不利,加上汪精卫集团公开叛离抗日营垒,国民党当局急需得到国内各政治力量的谅解和支持。与此同时,国民党统治区要求实行战时民主、推进宪政建设的呼声日益高涨。1939年2月,国民参政会一届三次会议召开,会议通过董必武等所提《加强民权主义的实施发扬民气以利抗战案》。该案认为:“抗战以来,我国政治上的进步,赶不及军事上的进步,更远远地落后于抗战的需要。民众是我国能够战胜日寇的基本条件之一,却没有全部动员起来,政治和民众息息相关,民众是否发动起来,一依政治的良窳以为断。”又认为:“政治千头万绪。目前最与民众有关的,是民主自由,民众没有参与政治的机会,没有抗战的言论出版集会结社的自由,永不能提高其积极性。”针对各党派间摩擦不断的缘由,该案指出:“各党派之团结,既已承认其存在,但还没有予以法律上之保障,以至摩擦时生莫由解决。”为此建议:“政府应给各党派以法律上之保障。”[2]在这次参政会上,不少知名人士还提出了多项要求加强民主建设的提案。张澜等提出“抗战建国之后方政治必须选任人才案”,希望政府“选任贤能,俾以绝大之实心与努力,以改进后方之政治,必后方之政治确臻良好,方能兴起人力,发展财力,增加物力,以达到抗战必胜,建国必成”[3]。周览、黄炎培等提出“请确立民主法治制度以奠定建国基础案”,提出以下建议:政府行动应法律化,政府设施应制度化,政府体制应民主化[4]。此外,罗隆基等提出“调整政治机关职权与工作以增强行政效能案”,罗文幹等提出“请政府实行选贤与能以澄清党治案”等。
1939年9月在重庆召开的国民参政会一届四次会议,成为战时国统区民主宪政运动的起点。会前,毛泽东等七位中共参政员于9月8日发表了《我们对于过去参政会工作和目前时局的意见》,分别在政治、军事、经济、财政、外交及党派合作等方面提出了一系列主张。在政治方面,提出“容纳各党各派人才,提高战时行政机构效能”,“实行战时民主,严惩对民众和青年的非法压迫行为,切实保障人民有言论出版集会结社及武装抗敌之权利”。在党派合作方面,要求“明令保障各抗日党派之合法权力,认真取消各种所谓防制异党活动办法”,“严令禁止对共产党及其他抗战党派之歧视压迫行为”[5]。这一意见的公开发表产生了很大影响,为这次会议的民主诉求拉开了序幕[6]。
会议期间,中间党派和无党派参政员“均提案要求结束党治”[7]。陈绍禹(中共)参政员等26人提出《请政府明令保障各抗日党派合法地位案》,其中要求:(一)由国民政府明令保障各抗战党派之合法权利;(二)由国民政府明令取消各种所谓防制异党活动办法,严令禁止借口所谓“异党” 党籍或思想问题,而对人民和青年,施行非法压迫之行为;(三)在各种抗战工作中,各抗日党派之党员,一律有服务之权利,严禁因党派私见,而摒弃国家有用之人才[8]。另外,中国青年党参政员左舜生、国家社会党参政员张君劢、第三党参政员章伯钧等36人提出《请结束党治立施宪政以安定人心发扬民力而利抗战案》。会议还收到了其他有关实施宪政的提案:孔庚等提《请政府遵照中国国民党第五次全国代表大会决议案定期召集国民大会制定宪法开始宪政案》,江恒源等参政员40人提《为决定立国大计解除根本纠纷谨提具五项意见建议政府请求采纳施行案》,张申府等参政员21人提《建议集中人才办法案》,王造时等参政员37人提《为加紧精诚团结以增强抗战力量而保证最后胜利案》,以及张君劢等参政员55人提《改革政治以应付非常局面案》。会议对上述七份有关开放民主、改革政治的提案,合并进行了讨论。最后,由于中共和各民主党派的共同努力,会议通过了《请政府明令定期召开国民大会制定宪法实施宪政案》。议案提出治本、治标办法各两项。治本部分包括:1.请政府明令定期召集国民大会,制定宪法,实行宪政;2.由议长指定参政员若干人,组织国民参政会宪政期成会协助政府促成宪政。治标部分包括:1.请政府明令宣布,全国人民,除汉奸外,在法律上其政治地位,一律平等;2.为因应战时需要,政府行政机构,应加充实并改进,借以集中全国各方人才,从事抗战建国工作,争取最后胜利[9]。据邹韬奋回忆说:当时审查会议上,各派间“你起我立,火并似的舌战,没有一分一秒的停止,一直开到深夜三点钟模样,那热烈的情况虽不敢说是绝后,恐怕总可算是空前的”[10]。虽然部分参政员提出的“结束党治”、“取消一党专政”的主张未能列入最后通过的决议案,但这些主张得以在国民参政会的议案讨论期间被提出,已属不易。而决议案无论“治本”还是“治标”部分,虽然没有确切的实施日期的规定,但毕竟成为战时各党派乃至广大民众衡量国民党当局是否致力开放民主实施宪政的标杆。
正因为如此,这一议案通过后,中共和中间党派都曾予以积极的响应。1939年9月26日,延安《新中华报》发表社论《拥护第四届国民参政会的正确决议》,认为国民参政会通过此项决议案“是完全正确的”,“我们号召全国人民积极的起来拥护国民参政会这一正确的决议,开展实施民主政治的全国运动”。社论最后指出:“实行良好决议,是今天政府当局及全国人民第一等的共同任务!”[11]救国会也发表文章指出:“国民参政会第四次会议所通过之召集国民大会实行宪政案,是我国之政治民主运动之一新阶段”,“全国的人民,应用巨大的力量去支持国民参政会,协助政府,实现这一重要决议。”[12]
在国民参政会决议案的感召下,各党派以及各界人士逐渐掀起了民主宪政运动的高潮。依据国民参政会的决议案设立了宪政期成会,委员25人:张君劢、张澜、周炳琳、杭立武、史良、陶孟和、周览、李中襄、章士钊、黄炎培、左舜生、李璜、董必武、许孝炎、罗隆基、傅斯年、罗文幹、钱端升、褚辅成、梁上栋、胡兆祥、章伯钧、马亮、王家桢、李永新。宪政期成会召集人为黄炎培、张君劢、周览。1939年9月20日,宪政期成会举行第一次会议,根据国民参政会一届四次大会授予的“协助政府促成宪政之使命”,宪政期成会议决请政府早日颁布召集国民大会公布宪法实施宪政之明令,并开始搜集有关宪法草案的各项资料[13]。这样,国民党当局的态度成为各界关注所在。
1939年11月17日,国民党五届六中全会通过《定期召集国民大会并限期办竣选举案》,其中指出:国民大会的举行“虽因事实上之障碍而一再延期,而本党企求宪政之早日实施,实始终无间。今抗战已历两载有余,赖全国人民于本党领导之下,同心一德,艰苦奋斗,最后胜利之期已不在远。揆之抗战建国同时并进之义,召集国民大会,制定宪法,以确立建国基础,实有积极进行之必要。最近国民参政会曾有定期召集国民大会,制定宪法之建议,亦足征国人对此期望殷切”。会议通过三项决议:1.国民大会会期为1940年11月12日;2.大会代表之选举尚未办竣者,应即由选举总事务所督饬赶办,限于1940年6月底以前结束一切选举手续,确定全部代表名单;3.其因地方情势变迁,或事实上之窒碍致选举发生困难者,由中央常务委员会妥筹补救办法[14]。这也是抗日战争爆发以来,国民党中央首次宣布国民大会的召集日期。对此,宪政期成会于11月12日召集第二次会议,决议征集各方对于宪法草案等件之意见,并推左舜生、董必武、褚辅成、罗隆基、许孝炎等五名参政员先拟具待研究之问题。
为了进一步致力促进宪政的实施,1939年10月1日,由救国会、第三党、青年党、国社党、职教社及无党派参政员张澜、褚辅成、沈钧儒、莫德惠、张申府、王造时、章伯钧、李璜、左舜生、胡石青、江恒源、张君劢等12人发起的宪政座谈会,在重庆举行第一次会议,除12位发起人外,还有王志莘、邹韬奋、张友渔、章乃器、董必武、吴玉章等80多人参加。这次座谈会的主题是“怎样推进宪政运动”。沈钧儒以主持人身份,首先表示,宪政的实施,“这不能单赖政府、国民参政会之努力,这尤赖全国人士、社会各方面的负责者,共同负责,共同努力,这需要有广大的运动,全国人民的运动,以推进之”。他强调,当前首先要讨论的是如何“形成社会的宪政运动,并将这运动普及到全国去”。吴玉章指出,这次宪政运动第一是为了加强抗战,是一种救国运动;第二,这次宪政运动不分在朝党与在野党,我们是共同努力。董必武谈到:“今日我们需要的宪法是真正反映了中国现代人民的生活,中国人民的要求的新宪法,过去的宪法草案已不能适用;制宪机关要真正包含全国各方面人民的代表,过去国民大会召集法、选举法都已不能适用,这是两项原则。”[15]10月18日,宪政问题座谈会举行第二次讨论,召集人由12人增加到19人,参加者也增加了数十人。该座谈会从1939年10月到1940年3月一共举行八次集会,主要讨论了宪政运动与民众运动的关系,实施宪政与抗战建国的关系,实施宪政的条件,以及宪政与宪法等问题。这些座谈会以灵活的方式宣传讨论宪政问题,虽然期间不无干扰,但总体看来扩大了战时陪都的民主气象,受到各界的关注,推动了国民参政会作出相应的决议。
1940年3月20日,国民参政会宪政期成会举行第三次会议,收到参政员罗隆基、罗文幹、陶孟和、周炳琳、傅斯年、钱端升、张奚若、杨振声、任鸿隽等提出之“五五宪草”修正草案等意见多项议案或意见。以后,宪政期成会进行了认真的讨论,尤其是以参政员罗隆基等九人的草案为蓝本,对于“五五宪草”,“就原案或存或改或补或删”,提出了《中华民国宪法草案(五五宪草)修正草案》,将原8章147条改为8章138条。宪政期成会这个草案对“五五宪草”最重要的修改,是增加了“国民大会议政会”一章。这是鉴于“五五宪草”中规定的国民大会成员过多,每六年才开会一次,而且会期又短,这便使治权属于行政院、政权属于国民大会的原则难以实现。据此,该提案提出在国民大会闭会期间成立一个常设机构,其名称叫做“国民大会议政会”,在国民大会闭会期间执行国民大会的职权,其某些权力甚至超出了政权范围,属于治权范围,它的形式类似于西方民主国家的议会[16]。“国民大会议政会”的提议有相当的基础,当时大后方朝野都对行政当局的低效无能非常不满。据王世杰记载,该提议旨在监督政府,“各方面赞成其议者颇众”[17]。宪政期成会同时还提出了《中华民国宪法草案修正草案说明书》和《对于实施宪政之建议》,后者共两条:1.请政府对于未完成之选举及附逆分子剔除后之补充,切实注意于选举方法之改善。2.请政府促成宪法及宪政之早日实施[18]。
为了进一步推进宪政运动,1939年11月19日,在沈钧儒的主持下,决定成立重庆各界宪政促进会,推举沈钧儒、董必武、孔庚、黄炎培、章伯钧、左舜生、史良等85人组成筹备委员会。后又推选孔庚、董必武、沈钧儒、黄炎培、章伯钧、左舜生、张申府等25人为常委。12月5日,宪政促进会常委会举行首次会议,决定由张申府担任常委会秘书处主任,沈钧儒任宣传委员会主任,章伯钧任联络委员会主任,左舜生任研究委员会主任等。之后,各委员纷纷通过演讲报告、发表文章等方式进行宪政宣传活动。如沈钧儒曾亲往广西桂林进行宪政宣传,作了《关于宪政的几件事》的演讲,还发表论文《实行宪政对我们政治前途发展之重要性》。邹韬奋、张申府等人也经常应邀到各地作关于宪政问题的报告。邹韬奋主持的生活书店则将各种报刊发表的有关文章编辑成《宪政运动论文选集》、《宪政运动参考资料》向全国发行,等等。
在各民主党派及无党派人士的推动下,重庆及其他地区类似的宪政团体纷纷成立。如以重庆妇女为主体发起组织宪政座谈会、宪政促进会、宪政研究会等,着重讨论宪政问题与妇女解放问题;以重庆青年为主体发起组织青年宪政座谈会、青年宪政促进会等。此外,在成都、昆明、广西、安徽等地区,一系列宪政组织与团体也不断成立,并积极地开展活动[19]。成都的宪政运动主要以大学教授为主体,他们多次讨论了宪草修改问题。云南的地方人士和大学教授对“五五宪草”也进行了深入的研究。在广西,不仅成立了以李宗仁为的宪政协进会,而且还由“广西建设研究会”出面组织若干小组,对宪法草案的各个部分进行了分别的具体研究,并通过电台发表意见。安徽、浙江、广东等地,也纷纷成立各种研究宪政的团体。
在共产党领导下的延安和各抗日根据地,也掀起了民主宪政运动的热潮。1940年2月20日,延安各界宪政促进会举行成立大会。会议发表宣言指出:今日实施宪政的意义,在于发扬民意,彻底战胜日本帝国主义;国民代表大会选举法必须彻底修正,代表必须重新选举;国民大会组织法必须修正,应使国民大会成为国家最高权力机关;全国应该发起普遍深入的宪政运动,人民有讨论宪法选举国大代表的自由,各抗日党派有合法存在的权利和参加国大代表竞选的自由。大会还推举吴玉章为理事长,毛泽东、陈云、张闻天、王稼祥等45人为理事[20]。此次大会上,毛泽东作了《新民主主义宪政》的重要讲话。毛泽东在讲话中指出:“宪政是什么?就是民主的政治。”“我们现在要的是民主政治,是什么民主政治呢?是新民主主义的政治,是新民主主义的宪政。”关于新民主主义的宪政,毛泽东解释说:“就是几个革命阶级联合起来对于汉奸反动派的专政。”但是,“真正的宪政不是容易到手的,是要经过艰苦斗争才能取得的。”毛泽东最后说:“我们一定要把事情办好,一定要争取民主和自由,一定要实行新民主主义的宪政。”[21]随后,延安地区还相继成立了“妇女界宪政促进会”、“新闻界宪政促进会”、“青年宪政促进会”、“工人宪政促进会”等组织。此外,晋察冀根据地新闻界宪政期成会、皖南宪政运动期成会、晋西北宪政促进会等也先后发起成立。
面对日趋高涨的宪政运动,国民党内一些人开始恐惧、担忧起来。他们不断地通过各种途径,对宪政运动进行抵制、打击。首先,限制封锁关于宪政运动的消息与言论。国民党利用新闻检查机关对各地报刊和书籍等进行严加控制,在国民党控制的报刊上刊登诬陷宪政运动的“理论”,甚至在参政员25人所召集的宪政座谈会中进行捣乱,在各地方则严禁宪政运动的出现,以致许多地方报纸连“宪政”二字都不许出现[22]。同时他们又利用所控制的报刊大肆刊载诬蔑宪政运动的文章。国民党中央宣传部副部长潘公展曾公然宣称:“宪政时期的党治,自然是以国民党治国。”国民党中央党部秘书长叶楚伧也说:“研究可以,最好由少数学者在房间里研究研究,不要发表文章,来什么运动!”[23]国民党当局把限制宪政活动的举措法律化,还甚至派出特务四处进行破坏宪政团体的活动。
1940年2月,鉴于宪政运动超出了他们划定的范围,国民党中央制定了对于实施宪政的四项指示,对于实施宪政与训政的关系,强调:“我们一方面要求实施宪政,一方面要求宪政实施后继续进行训政未完成的工作。”对于国民大会之选举与职权,强调在过去由他们一手包办选举的国民大会代表仍然“一律有效”。对于宪法草案问题,强调“五五草宪”的合法性“自无疑问”。对于宪政问题之讨论,强调:“在此战事未结束前,政府对于为研究宪政而组织团体之举,自亦不能不设定必要之限制,以防流弊,在重庆方面国民参政会之宪政期成会为研究宪政向政府贡献意见之合法机关,为集中意志起见,不必另有其他组织;其他各省市如有组织之必要,亦只须由各省市党部政府会同参议会组织宪政研究团体,领导各该地关于宪政问题之研讨。”[24]一言以蔽之,就是要把业已获得广泛群众认同甚至参与的宪政运动,完全纳入国民党当局可以接受、可以掌控的范围与程度。
对于宪政期成会提出的宪草修正案,蒋介石甚为不满。1940年4月5日,在参政会第五次大会第五次会议上,蒋介石发表了对宪草与实施宪政的意见。他说:“我们看世界各国宪政历史,凡是一个国家的宪法,当其施行之始,规定得愈详细,愈繁密,尤其对于政府职权限制的愈严格,就愈不容易实现,而且流弊愈多,乃致毁灭越快,其结果只有宪法之害而无宪法之利。这就是因为制宪的人不明了在开国的时候,必须要有一个有能的政府,宪法规定,必适合这个开国时期的需要,才能够推行尽利,以措国家于磐石之安。”因此,他以中国民众教育落后,知识低下,政治素养缺乏为由,反对将外国宪法成规不加抉择地仿行于中国,并提出:“我们一定要使宪法能够实施有效,至少要在10年或20年之中一定要求条条作到,否则如果有了宪法而再遭破坏,则国家永无挽救的希望。”[25]王世杰认为,蒋介石的这番谈话是“对于宪草中牵制政府权力之规定,表示不满”,使得诸参政员“颇懊丧”[26]。这并不奇怪。宪政运动的迅速兴起,确实出乎国民党当局的意料之外,他们带着有色眼镜看待各界对于实施宪政的迫切性,甚至将其等同于中共的主张。1939年11月,即宪政座谈会和宪政促进会刚刚问世,蒋介石便在日记中写到:“共党态势,似在宪政方面求活动”;“共党叛乱,非到其实力充足后不敢公开发难,宪法与国民大会问题不过藉此掩护其活动而已。”[27]在对中共和宪政运动的双重偏见之下,当时的宪政运动势必遇到挫折。
1940年4月18日,国民党第五届中常会第一百四十五次会议通过《宪政问题集会结社言论暂行办法》。根据《办法》规定:凡关于宪政问题的集会,除由中央直接派人分赴各地办理外,得由各省市党部政府会同所在地参议会召集;凡关于研究宪政问题的团体,由各省市党部政府会同所在地参议会组织之;凡关于宪政问题的言论,应以三民主义、五权宪法、建国大纲、训政纲领、训政约法、抗战建国纲领、总理总裁有关宪政的指示,暨国民政府公布有关宪政法令为依据,宪政言论如有反对宪政及违反三民主义而曲解宪政者,应该一律取缔之等[28]。至1940年9月18日,国民党中常会决定延期召集国民大会[29]。到了1941年3月,国民参政会第二届一次大会通过决议,接受了国民政府关于延期举行国民大会的决定:“军事倥偬,交通不便,国民大会筹备未及,不克如期召集,此系限于事实,诚非得已。”[30]至此,这场宪政运动实际上已经中止了。
这次发生于抗战前半期的民主宪政运动,是大后方进步民主力量共同推动政治民主化的一次可贵尝试。它宣传了民主宪政的思想理论,促进了各民主党派以及无党派人士、社会各界的团结与合作。特别是中共在运动中的积极表现,提高了其在抗日民族统一战线中的地位和影响。这次民主宪政运动对中国战时以及战后民主政治发展影响深远。
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