关于英日在中国海关问题协定的交涉
抗战爆发之前,国民政府便颇为担心英日之间关于中国问题可能达成妥协,认为这种妥协无疑将以中国的权益为筹码。对于中方的疑虑,英国方面也在不少场合作出过澄清。1937年5月23日,英国驻华大使许阁森便致函中国外长王宠惠,称英、日关系范围广泛,“凡谈判发展有涉及他国关系者,将竭力使该关系国预闻,美、法、俄、华同样在此预闻之列”[1]。
战前,英国方面占据中国海关总税务司及上海、天津等重要口岸税务司的职位。抗战爆发后,有关中国海关主权的完整和相应的利益问题上,中英之间发生交涉达两年之久。随着日本侵略势力在华北步步进逼,天津海关英籍税务司梅维亮(W.R.Myers)已经向总税务司梅乐和(F.Maze)谈到:“(天津)海关问题终必发生。……将来如果发生此项问题,惟一挽救办法,惟有由我方允许津、秦两关因其关税系专为担保内外债而征收,保证两关税款余数扣留,作为此项用途。”[2]也就是说,英方打算以停止向国民政府汇解津、秦关余的办法,来应对日本可能对海关行政权的攫夺。这种办法究其实质,仍然是以中国的海关权益来与日方妥协。
1937年7月底天津失陷后,天津日本总领事崛内就向梅维亮提出了这个问题。8月10日,梅维亮致电海关总税务司梅乐和,称日本迟早将提出海关问题,建议:“将来如果发生此项问题,惟一挽救办法,惟有由我方允许津、秦两关系专为以关税为担保之内外债办理征税,并担保两关税全数扣留,作为此用途。此种办法或有成功可能,因日方态度对于各种有关国际事务,似尚无意干涉。” 8月30日,天津日本总领事对于天津和秦皇岛中国海关向梅维亮提出三项要求:1.海关税收除应摊付外债部分可照常汇解外,其余税款应存于日方认可之银行保管;2.不准放行中国政府进口之军火;3.关余暂存横滨正金银行保管,否则应另筹日方认可之方法,担保该项余款不移作不正当之用途。梅维亮提出应接受日方前两项要求,梅乐和亦表示赞成,并认为可以维持中国对外债信和中央政府在当地之主权,遂转呈关务署[3]。9月7日,梅乐和又致电关务署,催促尽早答复;答应将就拨付内债基金一节向日方交涉,但如果日方不同意,仅准备声明保留[4]。
在得悉日方的要求后,以中国金融界工商界人士为主体的国债基金管理委员会便及时作出了反应,于1937年9月4日致函梅乐和,要求向日方鼎力交涉,对于内债基金务必照前拨付[5]。关务署则于9月15日致电梅乐和,认为日本提出的三项要求“碍及国家主权”,且日本已在占领区干涉海关行政,因而拒绝接受;并明确指示:“关税收入,关系担保偿还内外债务及赔款,该总税务司责任重大,自应于不妨碍国家主权及关政统一范围之下,力为维护。如遇有某关不能执行职务时,应即将该关宣告封闭,立于附近相当地点,另行设关征税。同时并应预筹由他关代收该关税款办法,以图补救。”[6]对此,梅乐和一方面电告梅维亮对日交涉范围:(一)所有税收,应由非日籍之中立银行收解存储;(二)扣解征收费用;(三)扣解津、秦两关应摊付赔款及内外债基金;(四)扣除以上各项外,余款暂存第一条所指之中立银行,以待战事结束。同时,就当时国民政府方面的态度,梅乐和又向梅维亮交底:“政府继续摇摆不定,过去和现在,意见都有分歧,‘面子’始终是重要因素。”在他看来,国民政府“对于外国反对劫夺海关的抗议,未免估价太高”,因为“这种抗议对于独断专行的日本军方是不起什么作用的”。梅乐和曾试图说服中国银行董事长宋子文、财政部次长徐堪等人接受日本的条件,但遭到拒绝。最为关键的是,梅乐和以表达其个人意见的方式向梅维亮谈到:“我过去认为,现在仍然认为,这些条件是合理的。”[7]这实际上是默许梅维亮在对日交涉时可以接受日方的条件。
与此同时,天津海关问题也成为中、英两国正式交涉的重要内容。中国外长王宠惠与英国代办贺武(R.G.Howe)商谈之后,中方仍不愿作出让步,确定了对日交涉海关问题的六项条件,令梅乐和转饬梅维亮遵行:“(一)海关全部收入向系存放于中央银行,现由政府自动令中央银行委托第三国银行暂行存放,其手续由中央银行与受托之第三国银行订定;(二)委托存放之款,为海关全部税款,包括津、秦两关在内;(三)委托存放之时效,以自卫抗战结束时为止;(四)受委托之第三国银行,对于委托之中央银行,负保管其存放之海关全部税款之责,但津、秦两关税款,可允许其转存于其他银行;(五)受委托银行在受托有效时期内,海关按月拨付各款,仍照现行办法办理。但津、秦两关税款暂存其他银行者,得按期提拨外债摊额及经费部分;(六)受委托银行限于保管海关税款,不得干预其他事项。”[8]上述六项办法,是当时国民政府打算让步的底线。
不过,据梅乐和9月19日致梅维亮电,国民政府财政部长孔祥熙“非正式特准该税务司得自由斟酌,将津、秦两关税款存于当地有相当地位殷实可靠之银行,以作最后之让步。但所有该两关所需经费及应摊付内外债赔各款,并就地应拨款项,如治河及检疫经费等,应照常如期拨付”。这意味着在津、秦关税存入正金银行一事上,中方实际上打算作出更大的让步。梅维亮即以梅乐和该电文为“授权”依据,迫不及待地于10月22日在天津正金银行设立账户,将津、秦两关征收的全部关税均存于该行。但梅维亮在对日让步方面走得更远,他在当日照会驻天津日本总领事,擅自承诺:“至于指定摊付债务的款项,因目前战事而发生的问题未解决以前,我不拟提取,因此并不发生任何问题。”[9]这意味着存于日本正金银行的津、秦两关所征关税之中,不仅内债基金,而且外债基金也不会提拨。于是,中国对天津、秦皇岛海关的主权,只剩下英籍海关税务司这一形式了。
日本在攫得了华北海关税收款的保管权之后,又以华北伪政权派往天津海关监督温世珍的名义,提出了减免关税税率的无理要求。在这一问题上,无论梅维亮、梅乐和还是驻华英国使节,都压国民政府方面作出让步。对此,国民政府财政部于1938年1月7日电示梅乐和转饬华北各关税务司:“(一)不得接受伪政府命令及与商订任何条件;(二)海关现行章制及办事手续不得变更;(三)现行税则不得擅行变动。以上各点,系维持海关行政权之最低立场,无论在何种情形下,不得稍有迁就。”梅乐和则在1月12日复电称:“为维护中国主权……并为减少敌方参与关务之机会起见,将来在其他敌方占据口岸,对于非关重要事项,恐不得不因暴力威胁而从权应付,藉维现状。再因战事关系,贸易衰落,民生困苦,为振兴对外贸易恢复国内经济计,职或于最近将来对于某种税率,呈请准予修改。”[10]1月22日,华北伪政府正式宣布降低多种货品的进口税率。次日,国民政府财政部再度电示梅乐和,令饬津、秦各海关税务司,“对于该项非法税则,拒绝施行,仍照现行税则征税,不得违误”。梅乐和一方面要求梅维亮不得在未经国民政府批准之下实施修改税则,但又提议对1931年税则稍作修改后在各海关实施,其实质是在更大的范围内减税。英国政府也电令驻华使馆代办贺武劝告孔祥熙接受梅乐和的上述建议[11]。
对于实施伪税则,国民政府方面不愿轻易作出让步。2月中旬,孔祥熙电令各关:“不能容许海关人员继续实施伪税则。如果无法实施合法税则,全体关员也应当拒绝实施伪税则。……税务司应该通告公众,凡按伪税则缴纳的关税,中国政府概不承认。”但是,贺武却以英国政府的名义,反对孔祥熙对各关税务司的这一电令,称:“任何这一类的指示都将使税务司要末违抗命令,要末使海关分裂。”[12]2月25日,孔祥熙致函答复驻汉口的英国使团:按照条约和各项协定的规定,中国政府有义务在全国实施统一税则,以关税收入偿付债务并保持海关机构的现状。日本当局和它的傀儡正在严重地阻扰中国政府履行这些义务。中国政府认为应当把日本的种种暴行揭露出来,不应当让它在合法的外衣下活动。对日方暴行采取默许政策,就是为沦陷区海关落入日本手中铺平道路,并使日方的阴谋得逞。孔祥熙进而要求梅乐和命令各关税务司:“伪税则实施范围不得扩大,已实施伪税则的各关应尽可能恢复合法税则,除偿付中国各项债务的税款外,其余税款应设法全部发放。”[13]这实际上是对英方作出让步,默许按伪税则征税了。
日本在华北实际上控制了中国海关收入后,便打算进而攫夺其他占领区的中国海关。1937年11月11日中国军队撤出上海之后,日本军方便扬言,要按照天津海关的前例控制江海关。11月下旬,上海日本总领事冈本季正向江海关税务司罗福德(L.H.Lawford)提出:1.在江海关任用日籍监视员;2.江海关税收以税务司名义存入正金银行,可提取税务司署经费;3.拨付外债赔款问题,在有关各国与日方谈判后再决定。日方并以“接管”江海关压英方接受[14]。江海关的关税收入约占全国关税总额的一半,英国政府自然不甘心轻易落入日本手中,担心江海关税务司作出太大的让步,遂提出几种折衷方案,如:把江海关收入存入汇丰银行,分存于四国银行团成员银行,由国民政府授权梅乐和按照英、美、法三国政府的意见与日方达成临时协议,但中日双方都不同意,英日谈判没有取得实际进展。
然而,随着日本接二连三地施压,英国准备牺牲中国的主权和利益,向日方作出让步,以换得英方得以继续在名义上控制海关,按期拨付赔款与外债。从1938年2月26日起,英日之间关于中国海关问题的会谈在东京开始举行。27日,日本外务次官堀内谦介便向英国大使克莱琪(R.Craigie)提出了五个方面的要求,其核心内容就是日占区内各海关之所有收入,均需存于日本横滨正金银行[15]。尽管在日后的谈判中英方也提出不少意见,但在攫夺各海关收入保管权这一问题上日方始终没有松口。中国完全被排斥在这一轮英日会谈之外,颇为担心权益进一步遭受损害。同年4月下旬,蒋介石在汉口向英国驻华大使卡尔(Sir A.Clark Kerr,亦译作寇尔、克尔)明确指出:现阶段英、日间就中国海关问题的谈判达成任何协议,都将是对中国的伤害,因为日方将把该协议说成是对他们的道义上的支持以及对伪政权某种意义上的承认,中国部分口岸已经沦陷,落入日伪当局的控制;蒋并且说,如果英国不能向中国提供积极的援助,但至少应停止与中国的敌人达成协议来表示对中国消极的支持[16]。同时,郭泰祺从英国外交部获得的说法是:“在我方未表示意见前,英方自不贸然签订。”[17]然而,在日方的压力之下,5月1日英国财政部就通过外交部授权克莱琪签字,甚至来不及等待驻华大使卡尔的最后意见,也没有与英国政府其他部门商议,遑论考虑中国政府的反应了[18]。5月2日下午,克莱琪和日本外相广田弘毅以换文的方式达成了关于中国海关的协定[19]。根据这个协定,沦陷区各海关的一切收入及其支配都将置于日本的直接控制之下,尽管这些收入名义上列在总税务司账户上,其他债权国的有关利益也将受制于日本,而中国对海关的主权受到严重侵害,国内债权人的有关利益被剥夺。
英国方面是在5月2日才由卡尔把上述协定的内容正式函知蒋介石,称协定在三方面有利于中国:1.日方承认拨付关税担保外债之相当部分,藉以维持国际上中国之信用;2.以中国法币而不以任何新行之伪币付税,藉以维持法币对伪币之地位;3.海关行政人员得以保留。并且要求中方不要采取致使协定不能实行的任何举动,否则将导致海关行政完全破坏,使日方为所欲为[20]。但是中方仍表示了对英日协定的不满。5月3日,孔祥熙在汉口向英国领馆官员表示非常遗憾,指出:一个友好大国与日本达成的协定,有助于加强日本军国主义和日本的兵力,却没有中国参加,也没有与中国政府协商。孔祥熙质问英方,关于协定的最后条款,究竟在多大程度与美国和法国协商过[21]。
5月4日,国民政府发言人发表谈话,对英日签订中国海关协定表示遗憾,称该协定“对于海关担保之债务,仅提一部分,予以优惠待遇,而对于其他债务,如内债之类,则不提及,是将担保此项债务税款之用途,听其转移,殊为失当。又该协定将现存中立银行之税款,转存于敌国之银行,虽此项税款,系由被占领区域之上海及其他进口商埠所征收,然实际系为我全国各地消费民众所缴纳,存于敌国银行,势将益助长其侵略之行为,尤无疑义”[22]。5月6日,外交部长王宠惠正式照会英国大使卡尔:“中国政府兹悉英国与日本政府业已订立关于中国海关的某种办法。不论英国政府订立此项办法具有若何动机,而两国间未经中国之同意,将中国行政上的重要部分即海关问题,作为协定之标的,殊为遗憾。中国政府于此愿向英国政府提醒其作为之正式约言,即不与其他国家订立损害中国主权及行政完整之任何条约与办法。现中国政府不得不声明:英国与日本政府订立之关于中国海关的办法,中国绝不受其拘束,并保留对于海关的一切权利与行动之自由。”[23]
除了发表谈话和照会之外,中方确实也采取了某些相应措施。在日本驻上海领事的压力下,经梅乐和的同意,江海关英籍税务司安迈斯在正金银行开立账户,把原存在汇丰银行的江海关税款约1600万元转存正金银行。中方当即表示反对。5月4日,孔祥熙向安迈斯指出,无论总税务司还是任何中国官员,都不能把已存入外国银行的税款转存日本银行。孔祥熙并指示关务署长郑莱,立即把江海关存于汇丰银行的税款2500万元拨交中央银行[24]。财政部重新核定海关税款汇解补充办法,规定自6月1日起,各关收入中,除将所摊算应付外债赔款、总税务司署经费及其他例拨各款,汇存上海汇丰银行总税务司账户之外,余款均应径汇汉口中央银行总行,存总税务司账户已备拨付内债基金。财政部并且不同意梅乐和的建议,即向汇丰银行借款以偿付积欠的日本部分庚子赔款。
英国在中国海关主权问题上对日本的让步,其后果是十分严重的,中国方面除了由财政部向海关总税务司梅乐和及相关英籍税务司发出指示外,又通过外交途径向英方表明立场。如5月6日外交部照会卡尔大使,对于英日两国间未经中国之同意,将中国行政上的重要部分即海关问题,作为协定之标的,表示遗憾,并声明:英国与日本政府订立之关于中国海关的办法,中国绝不受其拘束,并保留对于海关的一切权利与行动之自由,同时将该照会抄送美、法、比、荷等国驻华大使公使馆,表明严正之态度[25]。6月6日,外交部照会重庆英国使馆,称英方“如果对于实施伪税则不加反对,中国政府对于偿还外债的办法将不得不重新考虑”[26]。7月7日,行政院长孔祥熙又向英国驻华大使馆表示了中国政府在海关问题上的立场:(1)对日本夺取海关,不予承认,按照现行国际条约基本上维持去年秋天日本非法干涉以前的海关原状;(2)维护所有战前未还清的以关税为担保的内外债持票人的权利;(3)继续停付日本部分的庚子赔款,以免在中日战事期间用于对华侵略[27]。鉴于中方对英日签署关于中国海关协定的明显不满,7月9日卡尔大使向孔祥熙提出,希望中方采取措施帮助实施该协定。对此,孔祥熙则答复称:中国政府面临很大的难处,包括来自舆论的压力和国民参政会的质询,公众质疑英国的动机,这是中国政府不愿看到的。虽然卡尔本人以及中央银行的英籍顾问霍尔巴志(Hall-Patch)都竭力向孔祥熙进行解释,中方依然对协助实施英日关于中国海关协定持保留态度[28]。
应当指出,日方对中国海关收入的攫夺由来已久,在财政上给国民政府带来了很大的压力。自1937年卢沟桥事变以来,日本侵占中国各海关,即以武力胁迫将税款收入存于日商银行,不准海关当局自由支配,对于应由关税摊付内外债赔各款,均未汇解总税务司。国民政府为维持债信,只得由中央银行透支垫付日占区各海关应摊未解之款,以保持按期支付外债本息。据统计,至1937年年底,以关税为第一担保的外债总额为25,877,475英镑、28,800,130美元[29]。从1937年9月至1938年底 的16个月里,中央银行为支付关税担保债赔各款,累计垫付1.75亿元,占1937年度财政实收总额的42.4%[30]。由于英国方面的妥协,日本对中国海关主权和利益的侵害,便披上“合法”外衣,中国收回海关权益的前景更趋遥远。为应对这一严峻局面,1939年1月15日,国民政府财政部正式宣布,停止支付以关税担保内外各债本息[31]。具体地说,就是把每月海关担保各项债务之数额,按照各关所在地划分为战区(即日占区)及非战区(即国统区)两部分,各以上个月本区收入数目比照全国关税收入总数,定为各该区本月份应摊债额之标准;国民政府停止支付海关担保外债的本息,但把国统区各关应承担的份额存入中央银行备付,恢复支付的条件,是日占区各关将其以前欠缴之款补齐并每月向总税务司照旧解款。
为了取得以英国为首的各债权国的谅解,国民政府当时曾多次声明,采用摊存办法是“不得已而出此,而我努力维持债信之苦心,早为中外所共见”;同时把停付外债本息归咎于日本侵华、劫夺中国财政收入,称:“倘日人仍执迷不悟,毁约失信,则一切责任,应由日人负之也。”[32]在某种程度上,国民政府停付外债本息,既是直接规避日本的侵害,也是对英国在中国海关主权问题上的错误举措所作出的一种外交反应。但是,英国在以中国海关主权与日本作交易的同时,却对中国暂停支付以关税担保的外债的决定表示不满,甚至向中方建议实行英日所拟之海关办法,以增加关税收入,恢复支付外债本息的能力[33]。这一要求遭到中国的拒绝,而英国的妥协,反而助长了日本攫夺中国海关和其他财经权益的野心,英国本身的在华权益也受到越来越大的威胁。
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