争取美、英加强援华
全面抗战开始后,争取国际援助就一直是国民政府对外交涉的重点,而美国和英国则是中国争取援助的主要对象。太平洋战争爆发后,随着中国与美、英等国成为反法西斯战线的盟国和抗战国际环境的极大改善,国民政府更是将争取美、英加强对华援助作为开展外交的主要任务。
中国的抗战当时已进入第五个年头,长期的战争使国民政府原本就不强大的经济实力大为下降,财政上左支右绌,已露窘况。根据国民政府的估计,此时物价已涨至抗战前的20%以上,法币发行总额已达抗战前800%以上,“财政收入渐见减少,收支益无法平衡”,“社会情势与人民心理异常不安”,若无迅速补救措施,将导致恶性通货膨胀[1]。与此同时,美日开战后中国的抗战对日本在太平洋上的进攻具有愈发重要的牵制作用,国民政府遂利用美、英有求于中国的有利时机,要求美、英扩大援华。宋美龄在重庆军事会议上明确告诉美、英两国:“不能希望中国不得援助而可无限继续其抗战。”[2]
国民政府首先向美国提出五亿美元借款的要求。1941年12月29日,蒋介石致电刚出任外交部长的宋子文,请其向美国政府提出五亿美元借款,以提高法币信用。次日,蒋介石接见美国驻华大使高斯,亲自提出这一要求,高斯表示愿促成此事。与在这之前中国向外国借款都以实物或中国权益为担保不同,这次国民政府明确表示,“此次借款手续决非如平常普通之财政借款可比”,“不能有任何担保之条件”,并强调:若无大笔借款接济中国,“则中国人民心理必被动摇,尤其在日本初次胜利之时,敌伪以东亚为东亚人之东亚之理由,竭力鼓吹与煽惑作用发生影响之时,更不能不有此一借款急速成功以挽救国人心理与提高抗战精神也”。为此,国民政府设想了三种借款方式:一、由美国政府利用平准基金直接提供借款;二、由美国联邦储备银行准许中国政府四银行开立信用透支,由中国政府担保,以维持法币信用;三、由美国政府准中国在美发行美元公债,流通市面,便利吸收华侨资金,并请美国国立金融机构酌购若干,以资提倡。在美国直接经手向美借款的宋子文也认为,“中国经济处非常之状态,应有特殊之办法,非可以常情论”,因此,“此次借款五万万元,等于久战疲劳军队之总预备队可到,调用派遣,当随局势为转移”[3]。
在日本的突然袭击前穷于应付的美国急需中国加强对日作战,因而愿意答应中国的请求。高斯在与蒋介石会谈后,致电国务卿赫尔表示赞同这笔借款,但认为数额不必如此之多,用途也应有所限定。1942年1月8日,美国国务院和财政部就此进行会商。国务院的官员认为,给中国以大笔财政援助对于鼓舞中国的士气是极为重要的,这一看法得到与会者的一致赞同。次日,罗斯福致函财政部长摩根索:“关于对华贷款,我明白目前中国不可能提供什么担保。但是,我仍急于帮助蒋介石和他的货币,希望你能找到办法。”罗斯福甚至表示可以不必过于计较贷款可能给美国造成的损失[4]。
作为一个贷出国,美国政府尤其是财政部不愿对借款不加任何限制,以免借款会被滥用。财政部钱币司司长怀特在获悉中国的意向后就向宋子文强调:“借款方案,须对中国经济能力有切实有效之补救”,“美国对于中国借款非因数额之巨,有所犹豫,其注重者在中国拟定之方案,是否切实有裨战争”。1月12日,摩根索会见宋子文,首先表示极愿为中国帮忙借款,“总当设法解决成功”,但接着又说,如中国无明确之计划,他就很难向国会启齿,提出中国向美国“借款较好方法莫若借美金为每月直接发给中国士兵饷项之用”。次日,摩根索告诉宋子文,罗斯福总统对他的提议“极为赞同”,表示“美国愿每月担任100万中国军队之军费,官兵平均以每人10元美金计,即1000万元”。在罗斯福看来,以此办法美国就可以得到一支在美国将军指挥下的100万人的中国军队[5]。
担负着争取美援重任的宋子文主要着眼于经济方面,对摩根索的这一提议颇为心动,他在1月13日给蒋介石的电报中说:“我虽非一次之巨额收入,但每月有此接济,加以贷借案军械之供给,此后我军维持及整顿等问题,大致可以解决,如此事宣布,对国内外之影响,或竟甚于一次借我十万万元。……盖维持军队即所以维持国家民族,军队有办法,其他可以徐图挽救。”而蒋介石从指挥控制军队这一角度考虑,认为摩根索的提议有“诸多弊端”,主要表现为两个方面:“其一,此法可使中国军队与国家政府及社会经济形成对立或脱离关系,而且只有使我国经济、政治与法币之加速崩溃,不惟毫无补益而已;其二,我国今日军事与经济不能分离,而现在经济危急,故致军事不济,若拟增强军事,决非单纯军费之所能解决。”蒋介石更认为,这一办法显示了美国对中国的不信任态度,坚持这笔借款“不能有任何之条件及事先讨论用途与办法”[6]。视军队为命根子的蒋介石,对摩根索提议将产生的后果,显然比宋子文要敏锐,看得也深远些。蒋介石的立场使宋子文改变了原有看法,在此后与美方的交涉中,他坚持美国对华贷款不能附带任何条件,必须是共同作战的盟国间无条件的政治贷款。
中国的强硬立场迫使美国政府作出抉择。1月23日,国务院政治事务顾问亨培克致函国务卿赫尔,从美国、英国在太平洋上节节败退的战局出发,强调尽快向中国提供贷款的重要性,认为援华贷款与美国整个军备相比,只是一个小数目,但若拖而不决,则将使美国在几周或几个月的时间内失去在太平洋地区的一个强大盟友。亨培克的意见实际上代表了国务院和军方的主导看法,他们都主张,当务之急是“要不惜一切代价让他们(指中国人)继续战斗下去”[7]。
1月30日,宋子文访问白宫,当面向罗斯福提出5亿美元借款,并再次强调“不能有任何条件之束缚”。罗斯福表示支持中国的要求。当天下午,罗斯福召集国务卿赫尔和财政部长摩根索,“讨论中国借款,并嘱无论如何须立即成功”,最后决定向国会提出,以立法形式提供贷款[8]。
2月7日,美国国会一致通过向中国提供五亿美元贷款。当天,罗斯福向蒋介石通知这一消息,表示这笔贷款“具征鄙国政府与人民对于贵国之衷心钦仰,并足证明在大战中为自由奋斗之盟友,吾辈皆当以至诚与坚决予以协助”,“鄙人希望并相信,此次美国国会所通过之资金,其用途重要的将在帮助贵国政府与人民之努力,以解除经济与财政之负担”。正在印度访问的蒋介石获悉终于如愿以偿地得到美国的借款后十分高兴,致电罗斯福表示“对于借款亦不附带任何条件,甚为欣感”[9]。
此后,中美间围绕达成五亿美元借款的具体协议展开交涉。摩根索虽放弃了最初有条件提供贷款的做法,但仍试图通过协议对这笔款项的用途加以一定的限制。2月21日,他向宋子文递交了美方关于5亿美元借款的协议草案。该草案第二条规定,中国应将借款用途通知美国财政部长,征询其意见,而美国财政部长也可向中国提供技术上及其他适当之建议[10]。摩根索显然想通过这一条款获得对这笔借款的监督和控制权。3月3日,宋子文致函美国财政部次长培尔,表明了中国对该草案的看法,认为第二条规定“会使自愿的行为变成命令式的”,应予删除。在宋子文的坚持下,美方同意对协议草案进行修改。修改后的第二条写道:“为表现中国与美国双方共同作战之合作精神起见,双方政府之适当官员对于此项财政援助所发生之技术问题,将随时互商,并交换关于运用此项资金最有效方法之报告材料与建议。”宋子文认为修改后的条款与原来相比“似较优,可予接受”。但蒋介石却强硬地坚持借款不能附带有任何条件,因此必须完全删除这一条款。尽管许多美国官员包括原先极力主张向华贷款的国务院官员对蒋介石的强硬态度感到不满,但罗斯福最终还是答应了蒋介石的要求。3月21日,美方通知宋子文,决定将协议草案的第二条完全删除,但希望中国能单方面发表一个声明,承诺随时将贷款使用情况通知美国。宋子文认为“此是美国最后让步”,而且由中国单方面作一声明,也与蒋介石有关美国不应附加条件的要求“不悖”,遂于当天与美国签署了5亿美元借款的协议[11]。
这笔5亿美元的借款是抗战期间中国获得的数额最大、条件也最为优惠的借款。这一方面是中国军民在世界反法西斯战争中作出了重大贡献以及由此而带来的国际地位提高的结果,同时这也与国民政府在盟国间力争平等关系的努力是分不开的。
在向美国提出五亿美元借款的同时,国民政府在1941年12月末也向英国提出了借款要求,希望英国能向中国提供一亿英镑,并也提出了不提供担保的要求[12]。中国驻英大使顾维钧接获政府指令后,先后与英国外交大臣、财政大臣会谈,强调此一借款对于“挽救民众之心理”极为重要,请英方着眼于双方的政治关系予以重视。英国政府虽对顾维钧的说辞“颇动容”,且“态度颇佳”,但并没有立即给予中国肯定的答复[13]。直至1942年2月2日,在获悉美国已决定向中国提供5亿美元贷款后才通知顾维钧,英国将给中国5000万英镑贷款。次日,英国驻华大使卡尔将英国政府的这一决定通知了蒋介石。但与美国不同,英国当时本身经济拮据,有赖于美国提供的部分财政援助,它宣布向中国提供贷款更多的是一种姿态,其用意在于进行宣传,以及向美国表明,对于中国的抗战它与美国站在一起,因此宣布了上述决定后迟迟未与中国进行具体协商。但国民政府认为,英国既然作出了许诺,它就应该负责履行自己的诺言,成为向中国提供援助的另一来源,联系到英国传统的对华政策,国民政府对英国的这一做法产生了不满。4月18日,蒋介石致电顾维钧,请其转告英国政府:“美国借款已如约交付,而英国借款至今尚滞疑不定,未知何故?……乃允许至今,时已两月,尚未签字,又使我军民因感奋而失望。请转告英政府,务望早日签字,其所有条文性质,不宜越出美国条文之外,以英与美皆为我盟国,其对我经济共同之义务,不可有宽苛之分,更使我军民对英发生其他感想。如果必须另订有拘束或限制之条件,则中国为两国感情与战友关系计,不敢接受,不如不借之为愈。惟无论借与不借,皆应从速决定,并正式宣布为要。”[14]
在中方的催促下,5月13日,英国外交大臣艾登向顾维钧送交了英方修订后的借款合约草案。该草案的主要内容是,英国政府应中国政府之要求,准备以5000万英镑借与中国,但以在英镑区内购买战争必需品为限,并以其中1000万英镑担保中国发行国内公债,至于其他用途须事先由两国政府洽商同意[15]。显然,这一草案与蒋介石关于中英借款协议“不宜越出美国条文之外”的要求相差甚远。接到英方草案后,顾维钧和国民政府财政部次长郭秉文与英方交涉,希望按中方要求再加修订。5月30日,顾维钧还专程赴艾登寓所进行商谈。6月3日,他又在艾登的安排下与英国首相丘吉尔会面。虽然英国对草案又作了些局部修改,但仍无法使中国满意。7月20日,蒋介石致电顾维钧:“请切勿对英再提借款与发起助华事,此不仅徒增国耻,而不啻为人愚弄,无论如何勿再求助为要。”[16]中英关于借款的交涉就此陷入僵局。直到1944年5月2日,抗日战争已进入后期,中英才达成《财政援助协定》,英国最终同意向中国提供5000万英镑的援助。但实际上,中国只使用了810万英镑,而且其中有300万英镑还是在1945年底使用的[17]。
1942年上半年,国民政府还开展了积极争取美国租借物资的外交活动。1941年3月11日,美国通过《租借法案》,同年5月6日,中国成为有资格获取租借物资的国家。此后,美国援华的租借物资陆续运往中国。据国民政府的统计,至1942年5月下旬,中国获得的租借物资计有:枪械、子弹、飞机、通信及医药器材等共6500吨;兵工材料、卡车及零件14.3万吨;铁路材料5万吨[18]。但是,这些援助对于整个中国战场来说是远远不够的。国民政府希望美国能提供更多的租借物资。
1942年6月2日,经过中美双方的多次磋商,国民政府外交部长宋子文和美国国务卿赫尔签署了《中美租借协定》。该协定的主要内容为:美国政府将继续以美国总统准予转移或供给防卫用品、防卫兵力及防卫情报供给中国政府;中国政府将继续协助美国之国防及其加强,并以其所供给之用品、兵力或情报供给之;未经美国同意,中国政府不得改变美国提供之防卫用品或情报的所有权,或允许非中国人使用;战争结束时,中国当以上述未损坏之用品返还美国;美国应充分考虑中国政府所供给及经大总统代表美国接受之一切财产、兵力、情报等;中国政府为酬报所获利益,应不致影响两国间之贸易,而应促进两国间相互有利之经济关系及改善世界经济关系[19]。
《中美租借协定》是太平洋战争爆发后国民政府积极争取美、英援助所获得的又一重要成果,它使中国获得美国的军用物资建立在双边条约的稳定基础上,摆脱了以往零打碎敲的被动局面,美国对华军事援助因此急速增加。该协定签署后不到半个月,美国就向中国运送租借物资3500吨,其中包括飞机28架、战车防御炮28门、榴弹炮40门、迫击炮50门。根据美国政府的统计,至抗日战争结束,美国对华租借援助总额达845,748,220.88美元,其中飞机、坦克、武器等军用装备约占5.2亿美元。战后,除2000万美元需偿还外,其余一概作为无偿赠与[20]。
美国以及英国的援助对于中国抗击日本侵略无疑起了积极的作用。但需要指出的是,在中国抗战最为艰苦因而也是最急需援助的1942年—1944年,无论是五亿美元贷款还是租借物资,在使用上都未能充分发挥其效用,如五亿美元贷款在这一时期只动用了一半左右[21]。而到抗战后期,随着中国国内政局的变化,这些援助实际上大部分被国民党用于国内斗争而不是对日作战。
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