中美平准基金借款交涉
与分几个年头分别达成四次信用借款不同,为了获得美国以借款方式支持中国法币,中国方面经过了数年的努力,双方多次进行交涉。
1935年11月4日国民政府实施法币政策后,根据与美国财政部的交涉协议,于当年和次年共向美国出售12500万盎司白银。美国以该种特殊方式提供的美元外汇,在抗日战争爆发前国民政府维持法币汇率的努力中,起到了十分重要的作用。只是在运用美国所提供的美元外汇维持中国的汇率方面,战前中、美之间并没有达成进一步的契约性关系,美方对中国法币汇率的稳定并不承担任何义务。
1937年7月8日,国民政府财政部长孔祥熙在华盛顿与美国财政部长摩根索达成如下协定:1.美国财政部以每盎司45美分的价格,买下中国在美存银6200万盎司;2.美国将以黄金支付购银款,价格为每盎司黄金合35美元计,这些黄金存于纽约的美国联邦储备银行,用于稳定中国法币;3.如果中国需要,美国准备向中国贷款5000万美元,用以维持法币对美元的汇价[1]。7月9日公布的孔祥熙-摩根索联合声明指出:中国币制改革和稳定货币的方案已取得了重大成功,“美国财政部将根据达成的安排,在保证两国利益的条件下,使中国的中央银行获得美元外汇,用以稳定中国的货币”[2]。当时中方确实认为,与美国政府达成的这一新货币协定,标志着两国经济合作的新的进展[3]。此后中美双方经过交涉,分别在1938年的2、4、7月达成了总额为1.5亿盎司白银的售银协议,售价在每盎司43-45美分之间[4]。
通过出售白银以获得美元外汇,对稳定中国法币的汇率当然也不无裨益,但国民政府方面仍希望美国直接提供借款,以增加中国的外汇基金,也有助于确立市场对法币汇率稳定的信心。在抗战爆发后的一年多时间里,中国驻美大使王正廷在美国接洽巨额借款,其主要目的,也是想交涉获得稳定币制的美元外汇。1937年底到1938年初,王正廷报告称基本达成总额为1亿5000万美元的借款,条件大致为:期限10年,年息3厘,九一发行,中方以借款价值四分之一的现银存双方指定银行,债券经中国银行签保[5]。中国方面一度对获得该项大借款的前景颇为乐观。
嗣后美方把借款总额减至1亿元,又提出先行提供2000万美元的小额借款,有两家美国银行表示了贷款意向,双方对借款条件的商议大致为:期限三年;年利率3%至4%,后减为3%;中方以白银和证券作抵押,另由中国银行作担保;中方还须支付律师费和佣金[6]。中方最后未与美方达成正式借款合同。
1938年9月陈光甫以国民政府代表的身份在美国交涉经济援助时,也曾要求美方提供外汇现款借款,以帮助中国稳定货币。当时美方只同意以购买中方2000万盎司存银的方式来提供现汇[7]。此后,中、美之间虽然先后达成了数笔信用借款,但美方迟迟不同意向中国提供直接用于维持法币汇价的借款。在美方看来,中国法币汇率的稳定主要关系到英国的利益,因此应由英国出面提供相应的帮助[8]。
国民政府还通过英国政府向美方接洽,希望英美共同对华通过借款,维持法币汇率,但也被美方拒绝。1939年春,中英达成第一次平准基金后,美国政府依然不为所动。而美国运通公司、花旗银行及其他美商一度在上海大肆购买外汇,导致法币汇价低落,孔祥熙也因此不得不直接向美国国务院提出严重交涉,要求美国政府出面制止[9]。与此同时,蒋介石电令驻美大使胡适在美促进美方增援中国平准基金,并且特别提到,希望不要通过国会,而直接由美国政府或金融界增援中国平准基金[10]。但美方仍未予理睬。
从1940年春夏之交起,国民政府方面在继续与英方谈判新的平准基金借款的同时,还加强向美方谋求平准基金借款。当年4月中美达成“华锡借款”2000万美元之际,曾考虑商请美方拨出一部分现款,以加强外汇平准基金[11]。但中方通过“华锡借款”实际上只能在美购料,至于维持法币汇价,不得不另行洽借平准基金借款。当时除了驻美大使胡适向美国财政部有所接洽外,蒋介石本人也多次向美方呼吁。如5月14日,蒋在致罗斯福的电文中指出:“目前日本军事进展既受打击,不宣而战之战争已演为经济战争,最近伪组织宣布拟在上海设立发行银行,加以欧洲局势日趋险恶,敝国币制所受之压力益形严重,以致物价上涨,汇价跌落,外汇基金如不予充实,则经济状况日趋疲弱,影响所及,商业更致纷乱,万一金融崩溃,将使日人藉傀儡组织之力,统制敝国币制,贵国经济利益必遭摧残。最近上海美国调查委员会自动电请贵国政府贷款敝国,以维持币制,此事足以显示一般人士,深恐日人破坏敝国币制之企图,势必影响贵国商业之利益也。”蒋介石要求美国政府“于此紧急之时,贷我现款,以维持敝国币制”[12]。同年8月11日,蒋介石又电示宋子文转告美国政府:“美国若不在金融上从速援我救济,则中国内外情势实难久持。”[13]
1940年6月起宋子文在美国接洽援助时,曾建议中美共同设立平准基金,其中由美方实际出资5000万美元(名义上宣布出资1亿美元),中方出资1250万美元;设立由三至五人组成的基金管理委员会;委员会的外汇基金存于美国银行,法币基金存于在中国或香港的美国银行;由委员会指定的银行具体实施有关维持法币汇价的措施。宋子文并提出另行设立协调中美和中英两个平准基金的委员会[14]。11月9日,蒋介石在重庆会见美国驻华大使詹森时,由外交部长王宠惠宣读了一份名为《中英美合作方案》的文件,内中提到,希望英、美联合或分别向中国提供借款,用以维持中国法币的汇率,该借款的总额应在2亿美元至3亿美元之间[15]。美国方面,包括罗斯福总统本人,起初不相信中国能够对货币制度实行有效控制,对中国希望美国提供平准基金借款的要求虚予应付。与此同时,日本公开承认了汪伪政权,英国方面又表明了将提供新的平准基金借款,美国对于向中国提供平准基金借款的态度才转趋积极。1940年11月30日,罗斯福总统宣布美国将向中国提供5000万美元借款,用于维持中国货币和美元之间的汇率。摩根索曾谈到罗斯福作出决定时的情况:“他(罗斯福)为中国担心,他显然担心汪(精卫)和蒋(介石)之间会发生某种事,他要求我在24小时内向中国人提供5000万美元的平准基金借款。”[16]
此后,主要以宋子文代表国民政府,摩根索代表美国政府,双方就平准基金相关各问题经过数度谈判交涉。
关于美国是否真正向国民政府提供用于维持法币汇率的现汇借款,起初摩根索称,如果要以美国的平准基金来帮助任何一个处于战争状态的国家,必须得到国会的特别批准;摩根索又提到,关于罗斯福宣布的1亿美元援华总额,“有人说是1亿美元的贷款,也有人说是1亿6千万美元的贷款,总之你们希望的是在全世界产生的效果”,暗示美国已宣布的对华5000万美元的平准基金借款可能只是名义上的。宋子文则提出,尽管中国财政部部长孔祥熙寻求过“橱窗装饰”即名义上的借款,但如果美国政府此次借款只是停留在“橱窗装饰”上,势必引起误解。他坚持平准基金借款必须是真正意义上的现汇借款[17]。
关于实际提供的平准基金借款额,在原则上同意向中国提供平准基金借款后,摩根索又提出,在美国政府宣布给中国的5000 万美元的平准基金借款中,美国拟实际新贷款3000万美元,此外的2000万美元由1937年中美货币协定之下中国获得的价值2000万美元的黄金抵扣。这也是此前美国财政部与国务院统一过的口径,按摩根索的说法,宋子文“做梦也想不到,我已经清清楚楚地向韦尔斯(Sumner Welles,美国副国务卿)表明,我们将讨论的是3000万(美元)”。宋子文不同意3000万美元的数额,他提到,蒋介石希望为维持法币获得2亿至3亿美元的借款,5000万美元尚嫌不够,如果再减少2000万美元,蒋本人肯定将十分不满,中国民众也会失望的。宋子文甚至表示:如果这次不是实贷5000万美元,即使中国政府公开接受,他本人也不愿接受[18]。在宋的力争下,美国财政部方面不得不同意按5000万美元的实贷额作进一步的谈判。
关于逐月拨付还是一次拨足,在12 月26日的草案中,美方起初提出,为了保证5000万美元的平准基金借款额能够应付较长时间的需要,在事先未得到美方允准下,每月向中方拨付的款额不超过500 万美元。在中方表示异议后,美方同意首次先拨付2000 万美元,余款分6个月平均拨付。宋子文坚决不同意,认为分期拨付的方式将使平准基金无法应付紧急情况,何况这一消息一旦走漏,市场对外汇的需要肯定会激增,势必无法满足。参与谈判的中国大使胡适起初同意分期拨付,但宋子文坚持不允,并且通过蒋介石向美方发去措辞强硬的电文。另一方面,中方宣布由摩根索所赞赏的陈光甫担任平准基金会,使摩根索颇为满意。罗斯福的助理居里(Lauchlin B.Currie)也向摩根索指出,不要在这一问题上使中方认为美方不信赖国民政府,何况中国方面根本用不了5000万美元,平准基金的主要作用是心理上的[19]。居里还向罗斯福进言,协定的条款应显示出美国对蒋介石信任和信心[20]。但是,美国财政部坚持不肯把美方认款额一次交付于平准基金会支配,所以直至中美签署平准基金协定之后,中方还曾就此点继续向美方交涉[21]。
到1941年4月1日,国民政府代表宋子文、中央银行代表李幹,在华盛顿同美国财政部长摩根索签署了中美平准基金协定[22]。该协定共十条(其中第一条至第五条又共分十五款),主要内容为:中国设立中美平准基金,美国财政部提供5000万美元,中国政府银行拨出基金至少2000万美元及其他资产;设平准基金委员会,五名委员中,至少三人应为华籍,并由中方在其中指定一人为;至少有一名美籍委员,将委员会业已实施或计划中之一切活动随时呈报美国财政部长;委员会在利用基金中的美金进行投资及再放款时,须获得美国财政部长或联邦储备银行之同意;委员会应将有关基金的说明书、报告书、决算表,及基金及其资产已实施或计划中之一切活动情形,提供予美国财政部;凡动支美方资金维持法币汇率,中方由按年息1.5%向美方支付利息; 协定还规定美方可以单方面取消以美元维持法币的义务[23]。从中美平准基金协定的各条款来看,虽然没有采用借款和贷款等字眼,但规定了中方使用美方资金的一系列限制并须支付利息(尽管利息率较低),双方的权利和义务是不平等的。
在签署中美平准基金协定的同一天,中英之间也签署了新平准基金之协定。之后,中国方面又同美、英经过磋商和换文,在形式上把中英、中美两个平准基金合并为统一的“中英美平准基金”,三方的认额分别是:英方共认1000万英镑(约合4000万美元),美方摊认5000万美元,中方出资2000万美元[24]。1941年8月13日,成立了由中、英、美三方代表参加的平准基金委员会。另外,在美方最终明确同意一次性拨款后,1941年4月25日,宋子文与摩根索正式签署了5000万美元的平准基金借款协定[25]。同日,宋子文与摩根索发表联合声明,称中美平准基金的达成,是两国在货币领域的合作所采取的重要步骤,除有助于稳定两国货币间之关系外,还是促进两国福利的重要因素[26]。
中美平准基金达成之初,美国方面还是比较支持的。1941 年5月8日,摩根索向参议院银行与币制委员会提出,将中美平准基金协定有效期延长至1943年6月底,称平准基金的设立,对于稳定法币汇率、巩固币制,当有重大之帮助。6 月14日,摩根索在该委员会发表演讲,称中美平准基金协定有助于中国政府整理金融和开展对傀儡政权货币的经济战[27]。另外,担任中英美平准基金会的美方委员、美国关税委员会研究部主任福克斯(A.Manual Fox)也于6月份抵达中国,在英方委员迟迟不能确定的情况下,福克斯与中方一起拟订了平准基金会的最初工作计划。
1941年9月初,美国政府在和英国政府协调之后,要求所有在华友好银行,对于新设立的中国平准基金会全面合作。英国政府也采取了相应措施。美国政府还表示,各银行的合作是与美国财政部在中国货币领域的合作一致的。美国国务院还分别要求荷兰政府与比利时政府照知各该国在远东的银行,配合中国平准基金会的有关措施[28]。
中英美平准基金的正式运作,是在美国政府率先决定冻结中国在美私人资金、英国与荷兰相继响应之后,这在一定程度上平抑了市场的套汇风潮,减轻了基金会的售汇压力。另外,新的基金会以外汇审核制取代了以往中英平准基金会公开抛售外汇的办法,并按每1元法币合英金3又5/32便士(即1英镑合法币76.04元)、合美金5又5/16美分(即1美元合法币18.82元)的汇率,供给正当商业所需之外汇。这一汇率要比同期上海黑市约高10%[29]。美国财政部还主动提议由平准基金会审核所有的美中贸易,即凡在华之中外商人,必须持有平准基金委员会核准使用外汇的证明,才可从美国订购货物运往中国;另一方面,自中国任何地区运往美国售汇之货物,必须出示已将外汇售与平准基金委员会之证明者,美国政府才允准其货物入口。这样,一方面私存外汇难以绕过平准基金会订购进口货物,另一方面对黑市外汇的来源也有所限制。此外,在取消上海外汇黑市和香港法币黑市问题上,美商银行和英商银行都予以配合,这对于中英美平准基金会无疑是一大支持。
尽管如此,中英美平准基金委员会正式运作之后,为维持法币汇率仍然售出了较大数额的外汇。从1941年8月中旬至11月底的3个半月内,平准基金委员会直接出售外汇总额约为2100万美元,这大大超过了以往三年的平均售汇额[30]。不过,中英美平准基金会在该时期所售出的美元主要来自中方银行,所售英镑来自英国方面。尽管自抗日战争爆发之后法币的汇率明显呈下降的趋势,通货膨胀比较严重,直到太平洋战争爆发前夕,上海的法币汇率大体上平稳,黑市基本消灭。
1941年11月12日,美国财政部宣布修订1941年7月26日颁布之资金封存法令,声明关于汇华款项,亦已颁发新执照,在新订条例之下,所有中美商务间之款项来往须经中国平准基金委员会之管制[31]。这意味着以后所有进出口概由指定或特准之银行经办,各该银行买卖外汇,必须由平准基金会予以核准,并照平准基金会所订之章则办理,平准基金会得以有效地支配出口货物及汇款所得之外汇。
1941年12月太平洋战争爆发后,国民政府不可能继续在上海与香港维持法币汇率。另外,在以重庆为中心的后方地区,国民政府实际上也不再以出售外汇的方式来维持法币汇率,而是实行了外汇管制,平准基金逐步不再起作用。至1944年,中美、中英平准基金均告结束。在5000万美元的中美平准基金借款内,中方仅在1942年12月10日一次动用1000万美元。根据中美平准基金协定,中方由中央银行按 1.5%的年利息率,自1942年12月起每月付息一次。至1943年4月,中央银行已清偿了本金和息金54246.58美元[32]。
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