国民政府推行行政改革——实行“行政三联制”
抗战进入中后期以后,面对战局相对稳定的局面,国民政府开始着手解决一些以前即已存在、战时更加突出的问题。“行政三联制”,就是战时国民政府为解决行政效率低下、不适应战时环境、政令不畅问题而采取的一项重要行政改革措施。
概而言之,所谓“行政三联制”,就是将行政管理过程中的设计、执行、考核形成一个有机的行政系统。设计是行政活动的开始,执行是对于设计的实施,考核既是对执行的检验,又是对下一个设计的反馈。如此首尾相连,形成一个有机的行政系统。如果说新县制是国民党意在基层加强其统治的地位和扩大其统治基础的重要举措的话,那么“行政三联制”的推行则是涉及整个国民党官僚统治系统,因而更具有全局意义和现实意义。是国民党整合官僚统治机器,提高行政效能,在制度上进行建设的重要手段。
机构庞大,人浮于事,行政效能低下,历来是国民党党政机构的痼疾弊端,在进入抗战后期后,愈益显得突出,与抗战环境格格不入,严重威胁到了国民党战时的各种努力。一些有识之士,早就看到了这种弊端的危害,倡议国民党进行行政制度改革。同时,伴随着国民党战时体制的不断独裁化,其权力运行机制出现了相互矛盾的情形。例如,一些需经几道法律手续方可解决的事情,凭蒋介石的一道“手令”,便可使其简单化。各部门相互推诿事权,敷衍塞责,事事上报,不见“手令”,不敢作主,一些相关部门行政法律程序成为走过场。这种状况造成的后果是,使权力运行复杂化,并形成文牍主义的恶劣官风。一方面是蒋的“手令”使权力运行简单化、表面化。与此同时,又造成权力运行混乱化、复杂化。许多部门因不明职权使违法乱纪之事层出不穷。显然,上述状况的存在是极不利于抗战大局的,也是蒋介石实行个人高度集权统治的一个严重障碍。在这一背景下,国民党决定进行“行政三联制”的行政改革。
1939年11月,国民党五届六中全会推举蒋介石重新担任行政院长,为推行“行政三联制”的行政改革做人事上的准备工作。次年3月蒋介石就在中央人事行政会议上作了《行政三联制》的训词,首次提出“行政三联制”的主张。同年7月,蒋介石向国民党五届七中全会提交了题为“总裁交议拟设置中央设计局统一设计工作,设置党政工作考核委员会以立‘行政三联制’基础案”的提案。在该提案中他表明了主张实行“行政三联制”的理由:“凡政治经济之设施,必经设计执行考核三者之秩序,不有精密之设计,无以利事业之推进;不有切实之考核,未有察执行之进度。”蒋介石承认在政府机关中“相互之间缺乏联系”,因而“进度迟滞,成效难期”,“为纠正上述之缺点,于国防最高委员会设置中央设计局,……另设置党政工作考核委员会”[1]。五届七中全会之后,国民党开始正式实行“行政三联制”。蒋介石又于1941年2月先后发表了《党政工作考核之责任与工作要旨》、《中央设计局之使命及其工作要领》,作为指导性文件。上述蒋介石的三篇训词和一项提案,就构成了“行政三联制”的基本理论和实施要领。
根据蒋介石的《行政三联制大纲》,行政设计的基本要点:一为计划需要与预算相联系,二为根据工作的轻重缓急来制定年度计划与经费支出,三为从各部门预算的百分比中确定各部门的工作中心。关于行政执行,蒋介石认为要改变国民党机关中的涣散现象,首先要建立“幕僚长制度”,并实行分层负责制,使人人明确职责,不相互推诿。其次要命令下级机关执行工作,并监督指导。“幕僚长制度”是蒋介石为行政执行而专门设计的,它脱胎于军队机构中的参谋长这一职务。其用意就是指定一名专人负起机关内部事务的总责任,“机关内部的任务完全由幕僚长负责”,“主管长官可以有时间去主持要务与考虑较大的问题”[2]。这一制度对于加强蒋介石个人权力机制有直接作用,因而蒋介石对此十分重视。关于行政考核,蒋介石专门设计了行政考核三种方法:一为年度政绩比较表,即由各级政府负责汇编其行政机构的年度工作成绩,作成总表呈送上级机关考核。二为政绩交代比较表,这是考核行政主官成绩的报告。三为某事业的进度表,主要针对每一件具体的事项进行考核[3]。至于推行“行政三联制”的基本方法,后来孔祥熙是这样概括的:“一方面设立中央设计局,一方面设立党政工作考核委员会,分别主持设计与考核的工作;至执行方面,在党的部分为中央党部,在政的方面,行政院负了大部分的责任,而三联制全部的设施,则由国防最高委员会总其成。”[4]
具体说来,“行政三联制”的设计一环由中央设计局负责。按照《中央设计局组织大纲》,该局直属国防最高委员会,是主持全国政治经济建设计划之设计及审核的最高机关。局设总裁,由国防最高委员会委员长兼任。考核一环由党政工作考核委员会负责。依照《党政工作考核委员会组织大纲》,该局也直属国防最高委员会,负责考察核定设计方案之实施进度,以及党政机关工作经费人事之考核[5]。
国民党五届七中全会后,国民政府在蒋介石亲自指挥下,开始自上而下推行“行政三联制”。这一被称为“新政”的过程可分为三个阶段:(一)从1940年7月至1942年秋,为“行政三联制”的发动阶段。但国民政府各级机关对“行政三联制”反应冷淡,直到1942年11月国民党召开五届十中全会时,“于行政效率未见显著进步”、“不遵送计划与不遵照计划执行”,使“行政三联制”“支节割裂,名不副实”[6]。(二)从1942年11月至1943年9月,为“行政三联制”全面推行阶段。国民党中央鉴于“行政三联制”在各级机关未见实施,遂决定强令将这一制度向全国全面“切实推行”,规定中央各机关必须在1943年3月底以前、省市6月底以前、县9月底以前成立各级设计考核机构,并专门制订《党的各机关设计考核委员会组织通则》。在国民党中央的严厉督促下,各省市分别制订了本机关的实施细则,如四川省就制定了《四川省政绩考核委员会组织通则》十条,至此,“行政三联制”向下层缓慢推行。(三)1943年9月以后,“行政三联制”进入草率结束阶段。
“行政三联制”作为抗战时期国民政府一项重要的行政改革措施,是被国民党寄予很高期望的。蒋介石就认为这是“国家基本制度的一种”,“应该在抗战中完成其制度,然后在战争结束后,我们才有推行新建设的机构”[7]。它曾被国民党的一些要人吹捧为是“在现代政治制度上并无先例”,国民党的官方学者也认为,“行政三联制”的实施,是战时行政机构演进的第四阶段,是由平时政制转变为战时政制的完成[8]。但是,“行政三联制”实施后,它对国民党战时政体的权力运行所起的积极作用十分有限。“行政三联制”的实施,也并不像预期的那样收到什么实效。孔祥熙在总结“行政三联制”实行结果时承认有三个普遍存在的毛病:“一是多犯敷衍门面的毛病”;“二是多犯不相联系的毛病”;“三是多犯铺张夸大的毛病”,并说“字面所写的多与实际不符,或者连十分之二三都做不到”[9]。有人在研究后更认为,实际情形比上述国民党官方说法更糟,存在下列几方面的问题:1.上级与下级不一致,党政各部门互相掣肘。2.计划与预算脱节。3.组织机构徒有虚名,法规命令繁复。4.抗战后期,国统区士气低下,民心相背,广大人民及中下层官吏对国民党政府缺乏信心,因而自上而下地推行“行政三联制”没有广泛的基础[10]。难怪国民党内政部在实行之初就认为这一制度“理想过多,难收实际效果”,经济部也认为“此制之推行,至多仅能维持原有之行政效率”。因此,“行政三联制”的推行并没能消除国民政府行政效率低下的弊端,在行政上化腐朽为神奇,改变其权力运行中的混乱和涣散的局面。作为一种治标不治本的方案,它最后收效甚微,流于形式,走向失败是不可避免的。
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