与列强“改订新约”的交涉
废除不平等条约是孙中山晚年对外思想中的一项重要内容,也是国民革命的主要诉求之一。在全国要求废除不平等条约的浪潮影响下,北京政府统治的最后几年,曾与列强谈判修订不平等条约。南京国民政府成立后,将修订不平等条约作为其外交纲领。修约的主要内容为取消协定关税、领事裁判权、内河航行权、沿海贸易权以及收回租界、租借地、铁路、邮政及海关等,试图通过与列强的谈判,达到废除旧约、改订新约的目的。
南京国民政府将列强在华特权分为五大类,预定修约外交分五期进行:第一期恢复关税自主权;第二期取消治外法权;第三期收回租界;第四期收回租借地;第五期收回铁路利权、内河航行权、沿海贸易权等。按王正廷的设想,“要在1928年内完成与各国谈判收回关税自主权,而于1929年和1930年为进行撤废领事裁判权之期;1930年与1931年为着手收回租界主权与撤销外国驻军之期;1932年则拟自外人手中收回内河航行权与沿海航行权;1933年则拟收回各国的租借地,恢复中国固有的全部主权”[1]。无论是哪种计划,关税问题都被放在第一位。南京国民政府之所以将恢复关税自主权作为首先希望达到的目标,是因为现行的协定关税不仅损害中国主权,而且对整个中国经济也有着直接的制约作用。解决这一问题,不仅具有政治意义,还有着巨大的经济利益。它既可作为政府外交得分的宣传,有助于中国民族经济的振兴,也可增加政府收入,解决财政困难。
1927年7月20日,南京国民政府声言协定关税有碍国家主权,宣布在当年9月1日实行1926年关税会议时各国提出的新税率,加征附加税并取消内地厘金及货物税。但此时南京国民政府尚不稳定,在与北洋军阀的作战中遭到挫折,加之有关国家进行武力威胁,调集军舰分驻中国各海关。南京国民政府被迫在8月29日自找台阶,宣布关税自主原则上仍于9月1日实行,但增征关税和裁撤厘金等实际措施“暂缓举办”[2]。
同年11月2日,伍朝枢再次代表南京国民政府发表宣言,表示:“(一)凡从前北京政府与各国所订各种不平等条约,现今无存在理由,当由国民政府以正当之手续概以废除。此等条约中规定修改期限而现已期满者,更应即予终止,由国民政府与关系各国,分别改订新约。(二)各种条约协定,非经国民政府缔结,概不发生效力。”[3]然而南京国民政府对现行条约既不能“自行废除”,又无法取得各国之“谅解”,所谓无效云云,实系空谈。
国民革命军进入北京后,南京国民政府于1928年6月7日发表宣言,宣称在军事时期终结,整顿与建设工作即将展开之际,不平等条约所加于中国的诸种束缚使建设工作极难收效,因此,“另订新约,以适应现今时势要求,实属无可再缓”[4]。15日,更发表对外宣言,宣称:“遵正当之手续,实行重新订约,以副完成平等及相互尊重主权之宗旨”,宣言承诺重订新约后,将进一步促进“中外邦交之亲睦,人民友感之增加,国际贸易交通之发展,外侨生命财产之保障”[5]。7月7日,外交部发布订约三原则,宣布条约期满者当然废除;尚未期满者则以相当手续解除而重订;旧约满期新约未定者,由中国另订适当临时办法,处理一切。7月9日,南京国民政府又颁布《中华民国与各外国旧约已废新约未订前适用之临时办法》,规定在此期间,“在华外人应受中国法律之支配及中国法院之管辖”,“凡华人应纳之税捐在华外人应一律照章交纳”[6]。
南京方面在修约方面表现出的积极态度,和国内形势的发展密切相关。随着军事上的进展和国家的基本统一,国民党内部要求以更加强硬态度面对列强的呼声高涨。1928年7月,何应钦在上国民党中央执行委员会的呈文中明确认为:“不平等条约之废除,非运用本党之革命外交,无由实现。如以软弱求怜之方式,期得帝国主义者之谅解与同情,自动废止对华侵略之依据,实为痴人梦想。”强调:“外交之措词与态度,均应以强硬不屈之精神出之,一洗前怯懦嗫嚅之劣习。外交至短刀相接,战争虽力应避免,然革命民众之行动,实可为革命外交之后盾也。”[7]与此同时,冯玉祥、李宗仁等也公开要求采取强硬的外交政策,“力矫以前之软弱,以达废除不平等条约之目的”[8]。8月2日,谭延闿、蔡元培联名向国民党二届五中全会提出外交问题提案,要求尽快废除不平等条约,提出:“国民政府为贯彻废约之主张,现在正当而有效的办法,为即时向列强分别开始废约的谈判;要求在一定之期限内(自现在起半年以内),依平等互惠的原则订立新约。如列强拒绝谈判,或限定之期间已过,而新约尚不能成立,则政府宣言,以无约待遇此等国家。”[9]
国民党上层不断呼吁废约,来自基层的呼声更为强烈。上海国民党党务指导委员会公开呼吁:“我们深深地尝着了不平等条约的苦滋味,因此决定要把此卖身契完全销毁,我们当然不是希望卖身契中的条件的改善,我们也并不愿意仅把卖身契中的文字的修正,我们只是希望从根本上把整个的卖身契作废,把整个的卖身契宣告无效,这一点就是我们不赞成修改不平等条约的根据。”[10]1929年初,国民党上海市执行委员会训练部在上海市做的民意调查显示,主张废除不平等条约的达到总数的95%,只有3%的人主张修改,要求废约者占据绝对多数[11]。这些建议和呼吁,对南京国民政府的外交政策不能不造成影响和压力。
对中国的修约主张,各国反应不一。美国政府率先表示愿与中方接洽,1928年3月30日,美国驻华公使在答复南京国民政府外交部照会中表示:“美国政府及其人民,对于中国人民欲使其国家生存日趋稳固,并实现其不受特种义务限制之主权之愿望,深表同情。”[12]6月间,驻美公使伍朝枢与美国务卿凯洛格开始会商,财政部长宋子文则在北平与美国驻华公使马慕瑞接洽,美方答应“中美条约不必俟诸期满始议修改”[13]。7月11日,南京国民政府向美国政府提出希望委派代表与中国谈判修约。美国随后宣布以马慕瑞为全权代表“对于中美间条约与关税之规定,即时商议”[14]。25日,宋子文与马慕瑞签订《整理中美两国关税关系之条约》,规定:“历来中美两国所订立有效之条约内,所载关于在中国进出口货物之税率、存票、子口税并船钞等项之各条款,应即撤销作废,而应适应国家关税完全自主之原则。”《条约》同时规定,两国“在上述及有关系之事项,在彼此领土内享受之待遇,应与其他国享受之待遇,毫无区别”[15]。在列强尚在中国享有关税及其他特权背景下,这一规定保证了最早签订条约的美国实际得到的利益并不较其他国家有所减损。不过,美国同意中国所提关税自主的原则,并派遣代表和南京国民政府谈判修改不平等条约问题,仍然对中国外交打开局面有着重大帮助。外交部长王正廷在给美国公使的复照中表示:“贵国政府及人民与中国政府及人民推诚相与,将使两国历久之友谊,其基础愈趋稳固而愈为光大。”并期望在接下来的谈判中,“于最短期间完成新约,以开两国外交上之新纪元”[16]。南京《中央日报》认为:“中美关税关系条约,是中美两国有约以来的第一个平等条约,是中国修约运动的最初成功。”[17]相比之下,蒋介石在日记中显得比较冷静,记道:“美国与我国签关税自主之约,其实为平常应有之事。”[18]
在美国率先签约的影响下,8月7日,德国代表向中方递交一份条约草案,内容包括“保证双方在关税和有关方面不相互歧视”[19]。17日,中德签订关税条约,内容是中美关税新约的翻版。条约期满的意大利、丹麦、葡萄牙、比利时、西班牙、日本、法国召开圆桌会议,商订对策,除日本坚决反对修约外,其余多愿顺水推舟。法国驻华代办于7月13日照会南京国民政府外交部长王正廷表示:“法国政府对于1886年4月25日在天津订立之中法陆路通商章程,1887年6月26日在北京订立之中法续议商务专条,及1895年6月20日在北京订立之中法续议商务专条附章,允予修改。”[20]9月12日,王正廷分别照会挪威、瑞典、荷兰、英国、法国五国,请求开始谈判关税问题。
英国政府是协定关税的始作俑者,且为在华权益最多的国家,对废除此项特权向持观望态度。中美关税条约签订后,面对大势所趋的局面,英国态度也转向积极。英国公使蓝普森表示:“本国政府对于中国修约之要求,认为根本合理。英国政府对于中国素常维持之友谊与同情之态度作进一步之表示起见,准备依相当程度,由依法委派之代表与贵国政府商议修订条约。”[21]12月10日起,王正廷与英国驻华公使蓝普森开始面谈关税自主问题。20日,正式签订《中英关税条约》。条约承认中国关税自主,规定“现行条约内所有限制中国任意订定关税税则权之各条款,一律取消”,但又在附件中规定,中方只能采用1926年北京关税特别会议中所拟税率,至少一年内应为对英国货物所征最高税率。条约要求缔约双方对对方人民实施互惠原则,“不得有何借口,使其完纳之关税、内地税或其他税项,异于或较高于各本国或其他各国人民自同一产地所运货物完纳之税项”[22]。此外,中国还答应设法废除厘金、常关税、沿岸贸易税、通过税、落地税等。比之中美关税新约中国实施关税自主无任何规范性的限制条款,这一条约确实苛刻得多。
在对英交涉同时,1928年11月至12月底,王正廷连续与挪威、比利时、意大利、丹麦、葡萄牙、荷兰、瑞典、法国、西班牙九国签订关税条约,允准中国关税自主。比利时、意大利、丹麦、葡萄牙、西班牙五国除确认中国关税自主外,还涉及领事裁判权问题。五国答应于1930年1月1日后,允许取消其在华所享领事裁判权,但条约同时规定,各该国侨民与中国侨民均可在对方内地取得土地财产、居住、经商之自由权。至此,只有日本未与中国缔结关税新约。
南京国民政府在开始交涉关税自主权的同时,也提出颁布和实施临时国定税率的问题。1928年12月7日,南京国民政府颁布《中华民国海关进口税税则》,作为关税自主后征税的标准,宣布从次年2月1日开始实施,以一年为有效期。这一税则对进口货物规定了货值7.5%至27.5%不等的税额,自晚清被迫开关以来实施八十余年的“值百抽五”单一税率至此将告终结。由于此时有关关税自主的交涉尚在进行之中,为减少阻力,南京国民政府决定以1926年北京关税特别会议上由日、英、美三国委员所提出的七级差等税率为基础制定过渡期的国定税率。由于暂行税则基本内容曾得到列强同意,且税额提高幅度也不大,因此其虽由中国自主颁布,列强多无反对意见,只有日本提出异议,于第二天退回照会,表示不能承认。在关税自主问题上,日本成为中国的最大障碍。
南京国民政府与日本之间关于修约的交涉和整个谈判同步开始。1928年7月19日,南京国民政府外交部照会日本政府,指出中日条约展期将到,“国民政府自应本7月7日宣言之主张,根据平等相互之原则,商定新约。在新约尚未订立以前,当按照本国政府所颁布中华民国与各外国旧约已废新约未成前之临时办法,宣布实行,以维持中日两国之政治、商务关系”[23]。对此,日本内阁会议决定加以拒绝。25日,日本首相田中义一会见英、美、法、意等国驻日使节,通报日本对修约问题的立场,表示日本不承认中国可单方面宣布终止条约,声称日本准备在必要时采取必要的措施以维护日本权益。31日,日本驻华公使芳泽谦吉在答复南京国民政府外交部长王正廷的节略时,表态可以接受日方“认为适当之改订”,但声称南京国民政府以其所颁布的七条临时办法为交涉标准,“为清理解释上或国际惯行上所不应有之事,且为蔑视国际信义之暴举,帝国政府万难容忍”,强硬表示:“帝国政府为拥护条约上之权益,将有不得已出于认为适当之处置。”[24]8月14日,南京国民政府外交部在答复中驳回日本政府所谓1896年的《中日通商行船条约》规定条约有效期为十年,期满后六个月内若未声明更改,则条约继续有效十年,因中方并未在条约期满后六个月内要求更改,因此中日商约仍然有效的说词,指出1896年的中日商约至1926年7月20日又届期满,中国政府已向日本政府提议改订,故对日方的主张“歉难同意”。同时,针对日方所谓“暴举”说指出:“国际间彼此情势,既有变化,断无可以永久适用之条约。因而依据情势变迁之原则,使其效力废止或中止,准之法理,按之先例,本政府此举,绝无蔑视国际信义之嫌。”日本节略中“竟有此外交文件素不经见之字样,本国政府深为惋惜”[25]。双方几度交涉,日方坚不让步。
美国与中国签订关税新约后,日本的强硬态度始有所松动。中美关税条约的签订,对有关各国都产生了很大的冲击,加强了南京国民政府在修约外交中的地位,对日本造成了巨大的压力。日本驻上海总领事矢田七太郎感受到了中国民众情绪的变化。他在7月30日报告中说:“已出现(对美国的)感谢之情一转而成对我国的憎恶怨恨的现象。”[26]芳泽公使在给外务省的报告中也指出,英、美两国对于中国关税自主及实行暂行国定税率的问题已经达成共识,日本必须意识到它在这一问题上迟早要处于困难的境地,日本可以在声明条约继续有效并保留这一主张的情况下与中国开始商讨修约[27]。
1928年9月10日,田中首相致电驻沪总领事矢田,要求他尽快会见蒋介石或张群,表达日本对南京国民政府的同情,并期待它取得成功的态度。同时要求中方暂缓公布新税率,以获得与中国讨价还价的时间。当时,由于与各国商讨关税自主进展顺利,南京国民政府计划10月1日公布新税率,自1929年1月1日起开始实施。对此,日本意识到独力阻止中国政府实施这一税率颇为困难,遂准备有条件地同意接受这一税率。中国财政部长宋子文与日驻沪总领事矢田在9月开始了多次会谈。中方为向日方示好,提议以1926年北京关税特别会议上由日、英、美三国委员所提出的七级差等税率作为中国关税自主后基本税则的过渡办法,但日方并不领情,坚持反对中国于1929年1月1日实行关税自主。11月13日,王正廷与宋子文联合向行政院提出颁布实行新的进口税则的提案,为向日方表示善意,将新税率生效时间由原定的1月1日改为2月1日;同时中方承诺新订国定进口税则后,每年于新增收的关税收入项下拨出500万元作为整理担保不足的内外债之用。此后,中日之间的谈判气氛有所缓和。日本意识到在税率问题上一意用强并非上策,因而决定稍作退让,接受现实。12月30日,日本政府表示愿意签订中日关税条约。1929年1月25日日本派出前驻华公使芳泽谦吉为全权代表,与王正廷在南京开始正式谈判,交涉“济案”的解决。与此同时,王正廷又与日本领事上村达成协议,日本以换文形式表示同意南京国民政府颁布的新税则。
1929年3月7日,王正廷、宋子文与日代公使重光葵在上海就修订中日商约展开正式谈判。日方在谈判中一再要求与中方订立一个长期的关税互惠协定,实际上是要使中国对日货的关税在实现关税自主后的相当长时期内仍保持在低税率上。12日,中日双方签订《中日关税协定》草约五条。5月6日,经过马拉松式的谈判,在中国方面接受日方条款后,中日终于订立了新的《关税协定》。该协定规定:“凡在中日两国境内关于货物进出口之税率、存票、通过税、船钞等一切事项,完全由中、日两国彼此国内法令规定之。”双方还在换文中确认废除陆路边境优惠税率。中方除答应不歧视日货外,同意在三年内维持日本输华棉织品、海产与鱼产品、面粉等的最高税率。中方承诺,在最短时期内废除有碍于在华贸易发展的厘金、常关税、沿岸贸易税、通过税及其他类似各税。中方还确认以每年从关税中提存500万元作为担保,并召开债权人会议整理债务[28]。
1930年1月1日,即依照中英关税条约附件规定税率实行一年期满时,中国海关颁布新税率,由8%升至10%,2月1日又宣布用金本位制征收进口税。中日关税协定签订后,南京国民政府立即修订颁布《海关进口新税则》,于1931年1月1日起实行。新税则按物品性质分为十二等级,税率有较大幅度的增加,分别课征货值5%至50%的进口税,比暂行税则几乎提高了一倍。1932年12月1日起,宣布征收10%的海关附加税,次年6月降至5%。1933年5月中日条约所定期限已满,对日本主要货物进口税作了大幅度提高,最高达80%。关税自主实施后,中国关税收入从1928年的1.3亿元增至1930年的3.8亿元,其后因东北沦陷,降为3亿元。
关税条约修订成功,使国民政府在修约问题上信心大增。1929年1月1日,南京国民政府蒋介石发表告国民书,宣称将在三年内完成修约。同年6月14日,国民党三届二中全会决议“于最短期间内加紧废除不平等条约之工作,如撤销领事裁判权,收回租界等”[29]。蒋介石饬令行政院及外交部“从速制定履行此案之方案……切实执行”[30]。外交部在呈文中称:协定关税一项已办,“本部现正从事于撤废领事裁判权工作,期于明年1月1日实行”;其余租界、租借地、沿海内河航行权及外国驻军设警“各项亦均已准备于最短期间内视各国对我之形势采取有效方法分别予以废止”[31]。
废除领事裁判权是中国在修订关税条约时,正在争取的又一主要目标。中国与条约期满国家之间的交涉首先取得进展。在中国与比利时、意大利、丹麦、葡萄牙、西班牙五国签订的商约中规定,“此缔约国人民在彼缔约国领土内,应受彼缔约国法律及法院之管辖”。然而,这种放弃也是有条件的。如中比两国外长的换文约定:“比国人民应于现有领事裁判权之国半数以上承认放弃是项特权时,受中国法律及法院之管辖。”[32]而意、丹、葡、西等国的承诺是,当华盛顿条约的各签字国取消领事裁判权后,这些国家的在华人民将与各签字国人民一同受中国法律和法院的管辖。
欲废除领事裁判权,最为关键的是条约期未满但有着重大影响国家的态度,而英、美等国在这一问题上都消极以对。1928年9月10日,中国代表在国联吁请修改不平等条约时,法国等国就以成约不得自行解除为由竭力反对,使此议毫无结果。1929年4月27日,南京国民政府外交部向英、美、法、荷兰、挪威、巴西六国驻华公使提出照会,说明领事裁判权在中国的危害和不适当性,称中国代表早在巴黎和会时就提出废除对中国司法主权所加之限制的愿望,华盛顿会议时,中国代表又要求“解除政治上、司法上及行政上种种束缚”,华盛顿会议表示同情,设法促进在案。中国现已统一,中国政府希望将中国司法制度所受的限制予以解除[33]。对日本、墨西哥、瑞典、秘鲁四国则望另订新约时明文取消。对此,各国的反馈不佳。美、法、英等国认为废除治外法权应为渐进式的,只愿考虑对领事裁判权加以修改,声称中国尚未有独立之司法制度,还未实行1926年9月16日法权会议上十三国代表组成的“调查法权委员会”所提出的建议,因此,领事裁判权应该逐渐放弃,外人生命财产才有保障。英国8月10日复照中,进一步要求中国法典必须具有西方法律的原则。荷、挪、巴则称将与他国一致行动[34]。
7月12日,外交部长王正廷对记者表示,自1930年1月1日起,中国将取消各国在华的领事裁判权[35]。9月6日,外交部再次照会有关国家,要求各国立即派出代表与中国代表磋商废除领事裁判权问题,并谓中国已与其他数国议定1930年1月1日废除领事裁判权。11月1日,英、美、法等国在复照中虽同意谈判,但除美国在11月中下旬与中国开始谈判外,其他各国均借故拖延,和美国的谈判也无进展。对此,中国政府于25日分别致电驻美、英公使,表示英、美如再延宕商讨,中国将于1930年1月1日起,自行宣布废除列强在华特权。但英、美等国仍未采取积极合作的态度。12月27日,国民党中央政治会议鉴于外交部长王正廷与英国公使蓝普森、驻美大使伍朝枢与美国国务卿凯洛格的谈判未有结果,决定由国民政府公布撤废领事裁判权特令:要求自1930年1月1日起,“凡侨居中国之外国人民,现时享有领事裁判权者,应一律遵守中国中央政府及地方政府,依法颁布之法令、规章”[36]。
从内容看,南京国民政府的这一特令,显然是一个单方面宣布废除领事裁判权的重大举动,其中不存在需要与有关国家协商的意味。这一举措对美、英、法等国产生了很大的冲击,在特令颁布的当天,美国国务院远东司司长亨贝克便对中国驻美公使伍朝枢表示,美方希望从1930年1月1日起,采取步骤来逐步废除领事裁判权,任何无视这一原则的行动,将会引起美国政府的“极端遗憾和强烈反对”[37]。法国声明无法接受中国片面取消法人领事裁判权。在此之前,英国外相亨德森已于12月20日给中国驻英公使施肇基发出备忘录,针对南京国民政府一再申明将于新年废除领事裁判权指出:英国无法承认中国片面废约的武断解决方式,但愿意对中国撤废治外法权采取开明与同情的态度,同意以1930年1月1日作为“逐渐废止领判权”[38]的起点。
南京国民政府虽然发出措辞严厉的命令,但这更多是为自身此前作出的强硬姿态圆场。在以英国为首的列强软硬兼施下,12月30日,南京国民政府特令发布仅仅两天后,外交部又发表关于废除领事裁判权的宣言,重述特令的内容后表示,中国政府深信各国“对于现由政府准备之办法,如有意见,亦愿于相当期内,与之审议。故国民政府十二月二十八日之命令,实系一种步骤”[39]。同时口头向外国记者表示,此命令在与有关各国谈判获得满意结果前,将不予执行。这是南京国民政府做的明显妥协,实际意味着次年元旦并不是立即无条件地废除领事裁判权,而是从此开始与列强会商废除这一特权。
1930年1月,英国公使蓝普森与王正廷就撤废治外法权开始第一次会谈。随后,蓝普森还与立法院院长胡汉民、司法院院长王宠惠接触,进一步了解中国政府的态度。4月,中国国内爆发中原大战。中外关于领事裁判权的交涉一度处于停顿状态。九十月间,英、美先后向中国外交部递交了各自的草案。两国方案仍旧保留了在区域和法权种类方面的限制:如在上海等地继续保留领事裁判权,设立特别法庭,外交官、领事官有废案权,领事裁判权撤除以案件之民事、刑事与个人身份之不同类别为顺序,逐步实施等。
对英、美提出的草案,中方无法满意。12月7日,王正廷向美国国务院提出对案,强调所有在华美国公民无论是民事还是刑事方面都应服从中国的管辖权。中方同意成立特别法官议事室,聘用外国法律顾问,但这些法律顾问不得干预法官的判决。17日,王正廷以外交部名义向蓝普森发出备忘录,要求英国应于1931年2月前解决治外法权问题,强调:“英国政府所提逐步撤废在华治外法权的各项建设,经过中国政府的慎重考虑之后,发现是无法接受的;中国政府仍然相信(此问题)不需要另外采取其他的行动方式以达其目的。”[40]
1931年初,英、美陆续在一些问题上作出让步,如同意放弃移审权等,但仍未能满足中国方面的基本要求。1931年5月4日,南京国民政府正式宣告法权交涉停顿,同日公布《管辖在华外国人实施条例》,规定自1932年1月1日起实行。该《条例》规定:所有享有领事裁判权的外国人,均应受中国法院的管辖;在沈阳、天津、青岛、上海、汉口、广州、昆明等十处地方法院设立专庭,受理外国人为被告之民刑案件。不在上述十处法院管辖之内者可申请移转管辖。专庭可设中外法律咨议若干人向法院书面陈述意见,但不得干预审判。外人的逮捕及其房屋或办公室的搜查均应依中国刑法典规定执行。外国人可聘请外国律师[41]。5月5日,国民会议开幕。会议议决“函请国民政府应定期限向各国交涉取消一切不平等条约”,经“国民政府会议决议交行政院议复”[42]。13日,国民会议又发表《废除不平等条约宣言》,宣称中国国民对于各国以前所加于中国之不平等条约,概不予以承认;国民政府应在最短期内实现中国在国际上之完全平等与自由。但未明定废约期限。在中国的压力下,此后,有关领事裁判权问题的交涉步伐明显加快。数月之中,中国与英、美之间先后达成了大致类似的妥协,1931年6月5日中英草约签订,7月,中美也就局部问题达成协议,中方同意将英美在上海的领事裁判权保留十年,将英国在天津的领事裁判权保留五年,英、美则将其他各地的领事裁判权立即取消。
正当中外交涉进入关键之时,日本在东北发动了“九一八”事变。形势的骤变,迫使中国外交的中心随之转变。如何对付日本的侵略成为当务之急,修约之事降到了次要位置。1931年12月29日,南京国民政府公布命令,宣布“兹因本年各地天灾变故,所有应行筹备事项,尚未就绪,该项管辖在华外国人实施条例,应暂缓施行”[43]。废除领事裁判权的问题就此暂时停止。
对于领事裁判权的交涉,王芸生曾批评道,南京国民政府“采修约之步骤,以求逐渐改善对外关系,实亦应循之途径。惟须以光明磊落之态度出之,使天下灼然共见,若避难就易矣。而乃大言壮语,则失之伪矣。充此一念,以致法权交涉,步步皆伪,扫兴而终;以欺于国民者,转为外人所欺,弄小巧者成大拙,此其鉴矣”[44]。
与要求废除领事裁判权同时,1929年5月8日,南京国民政府外交部向英、美、法、荷、挪、巴西六国发出照会,要求收回上海公共租界临时法院。租界临时法院是由原租界会审公廨改组而成。1926年8月,作为解决“五卅惨案”的一部分。江苏省政府与英、美、法等十四国领事签订《收回上海会审公廨暂行章程》,这一章程恢复了中国在公共租界临时法院的部分司法管辖权,但仍保留了不少有损中国司法主权的内容。南京国民政府照会发出后,各国均保持沉默,后经外交部多次交涉,1929年12月9日,各国代表与国民政府外交部在南京开始谈判收回上海公共租界临时法院,经过多次的往复折冲,包括征求六国以外的比、丹、意、日、葡、西、瑞典等国驻华代表的意见,1930年2月17日,中国代表徐谟与英、美、荷等国驻华公使及代办终于签署《关于上海公共租界内中国法院之协定》,确认中国收回上海公共租界内由会审公廨演变而来的审判机关。该《协定》规定:中国得在公共租界内设立地方法院及高等法院分院各一所,依照中国法律审理民刑案件;高等法院之判决,均得依中国法律上诉于中国最高法院,废止领事观审及会审;废除外国官长制,由中国任命检察官负责起诉;诉讼一方为外国人时,得聘请外国律师充任其代表。《协定》虽在司法主权上取得很大进步,但仍未彻底解决。如关于司法警察问题,外国代表以法警问题事关租界的行政权力为由,坚持不肯让步。《协定》于1930年4月1日起生效,有效期三年。1933年2月8日又延期三年,并规定可继续顺延。1931年7月28日,中法代表签署《关于上海法租界内设置中国法院之协定》,取消了上海法租界内的会审公廨。
收回租界和租借地,是撤废不平等条约的当然内容。自1843年英国在上海开埠以来,总计有八个国家在十个通商口岸开辟了二十二个专管租界,其中英国六个,日本五个,法国四个,德国、俄国各两个,比利时、意大利、奥地利各一个。另在青岛等五个城市划定租借地。南京国民政府开展改订新约运动后,在收回租界方面投入相当精力,效果却并不显著,虽然收回几处,但主要是英国在华盛顿会议上所承诺而未兑现的。北京政府时期,因中比通商条约逾期失效,中国宣布予以废止,相应地其天津租界也应归还。1927年比利时宣布愿意交还天津租界。南京国民政府成立后,比利时再度声明愿意交还天津租界。1929年1月,双方开始会商交还租界问题,8月31日,签订收回天津比租界协定。作为补偿,天津比租界工部局所负债务津平银九万多两由中国政府在协定生效后六个月内,偿还比利时政府[45]。1929年3月,中英正式谈判镇江英租界问题,10月31日,英国正式换文交还镇江租界。实际上,早在1927年3月国民革命军占领镇江后,群众举行庆祝游行时,英租界当局为避免发生冲突事件,已自动撤掉租界巡捕,改由中国警察入内维持治安,并将工部局改为公安局,中国已非正式收回镇江英租界。这一谈判更多是对现实的承认。
中英关于交还威海卫租借地的谈判早在北京政府时期即已开始,1924年议定中英交收威海卫专约草案二十九条,后因“北京政变”发生,双方未能正式签约。1929年1月,王正廷向英方提出谈判交收威海卫。五六月份,双方展开多次谈判,但未能达成协议。1930年1月,谈判重启。4月18日,中英签订关于交收威海卫专约及协定,英国同意交还威海卫租借地。同年10月1日中方正式接收威海。在交收威海卫专约及协定中规定1898年7月1日所订租借威海卫专条,即行取消。所有威海卫全湾沿岸10英里地方,以及刘公岛与威海卫湾内之群岛交还中国。英国在威海卫区内所有财产赠与中国[46]。由于英国海军坚持要继续借用刘公岛设施十年,在附件中规定将刘公岛内房屋借与英国政府作为英国海军消夏疗养之用,十年为期,期满可续借。每年4月初至10月末之间准许英国军舰到刘公岛海面抛锚[47]。
收回厦门英租界的谈判进行较为顺利,1930年9月17日中英双方依照收回镇江英租界的前例签订交还厦门租界协定,英国驻华公使蓝普森致南京国民政府外交部长王正廷的照会中声明,“所有1852年关于将该处租予英国政府之换文,亦一并作废”[48]。
虽然中国在此期间的交涉中收回了部分租界,但比较重要的港口如上海、广州、汉口、天津等地的租界及北平的使馆区均未交还。九龙租借地英国根本拒绝讨论。法国虽在1922年1月31日在华盛顿会议中即声明放弃广州湾租借地,可是直到全面抗战爆发后,1938年10月广州失陷时也未交还。至于日本的租借地——旅大地区就更无讨论余地。1930年9月19日中国司法院长王宠惠曾向日本代理公使重光葵探询日本对废除领事裁判权的态度。日本一口回绝,外务省声称旅大租借权、满铁沿线的驻兵权等绝对不放弃。
领事裁判权的交涉尚无结果,原定下步进行的内河航行权及外国军队驻扎中国问题交涉更无实现可能。所以,南京国民政府除向有关各国试探态度外并未实际着手进行。收回铁路权也遇到障碍。“关税自主”虽然原则上实现了,但总税务司仍由英国人梅兹担任。海关中的外籍人员非但没有减少,反而从1929年的230多人增至1488人。南京国民政府修改不平等条约的努力,仍然任重而道远。
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